II SA/Wa 1576/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego G. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Główny Straży Granicznej, dalej "KGSG", decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], dalej "K[...]OSG", z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] o utracie przez G. S., dalej :skarżący", uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Skarżący pełnił służbę w Straży Granicznej od [...] października 2004 r. do dnia [...] lutego 2023 r. W dniu [...] października 2007 r. skarżący wystąpił do K[...]OSG z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego, jednak lokal nie został mu przydzielony. Skarżącemu został natomiast na podstawie decyzji K[...]OSG z dnia [...] października 2007 r. przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Następnie K[...]OSG decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. przydzielił skarżącemu lokal o powierzchni mieszkalnej (24,32 m2 i powierzchni użytkowej 50,02 m2) odpowiadającej liczbie przysługujących mu normom zaludnienia oraz położony w miejscowości pobliskiej w stosunku do tej, w której pełnił służbę. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do KGSG, który decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skarżący zaskarżył decyzję KGSG do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 764/16 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 6/17 oddalił skargę kasacyjną. K[...]OSG pismem nr [...] zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o pisemne wskazanie terminu zasiedlenia przydzielonego decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik, pismem z dnia [...] maja 2019 r. wskazała, iż lokal przyznany funkcjonariuszowi na dzień wydania decyzji w przedmiocie przydziału lokalu nie spełniał warunków techniczno-sanitarnych i funkcjonariusz nie mógł go zasiedlić. W tej sytuacji K[...]OSG decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. orzekł o wygaszeniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o przydziale lokalu mieszkalnego. Od decyzji tej pełnomocnik skarżącego złożyła odwołanie. KGSG decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. Skarżący wniósł na powyższą decyzję KGSG z dnia [...] września 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2573/19, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 4204/21, oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie. K[...]OSG w dniu [...] lipca 2019 r. (data odbioru) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. K[...]OSG zawiesił postępowanie w tej sprawie w związku ze złożonym przez skarżącego odwołaniem do KGSG od decyzji nr [...]z dnia [...] maja 2019 r. orzekającej o wygaśnięciu decyzji przydzielającej lokal mieszkalny. Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego złożyła do KGSG zażalenie, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie K[...]OSG decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. orzekł o utracie przez skarżącego z dniem [...] marca 2016 r. uprawnień do pobierania równoważnia pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 poz. 1626), dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", w związku z 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2022 r, poz. 1061, z późn. zm.), §1 pkt 1, § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszem Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118 poz. 1014 ze zm.), dalej "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r." i art. 104 ustawy z administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania (Dz.U. 2022 poz. 2000 ze zm.), dalej "k.p.a." W uzasadnieniu K[...]OSG wskazał, że skarżącemu po zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej przysługuje zaopatrzenie emerytalne na zasadach określonych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 29 ust.1 w ramach zaopatrzenia emerytalnego ww. przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jako funkcjonariusz pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2007 r. w stawce przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu rodzinę. W dniu [...] listopada 2015 r. decyzją nr [...] przydzielił skarżącemu lokal mieszkalny. Jak wynika z korespondencji zgromadzonej w sprawie funkcjonariusz jednoznacznie odmówił przyjęcia i zasiedlenia lokalu. W dniu [...] marca 2016 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. KGSG o utrzymaniu w mocy decyzji K[...]OSG dotyczącej przydziału lokalu mieszkalnego, która jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i nie służy od niej odwołanie, a jedynie skarga do WSA. K[...]OSG wyjaśnił, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w drodze decyzji administracyjnej. Świadczenie jest formą zastępczą realizacji prawa podstawowego, czyli przydziału lokalu mieszkalnego. Pracodawca wypełnił zapis wynikający z art. 92 ustawy o Straży Granicznej i zapewnił funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Zdaniem K[...]OSG bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, odpowiadającego należnym normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym jest podstawą do orzeczenia utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] marca 2016 r, tj. od dnia w którym doręczono stronie decyzję organu II instancji. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., KGSG utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie funkcjonariuszowi przewidzianego w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej równoważnika pieniężnego, jako zastępczej formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, które jest prawem podstawowym, nie zwalnia organu Straży Granicznej z obowiązku, jeżeli tylko dysponuje odpowiednim lokalem mieszkalnym, dokonania takiego przydziału na rzecz funkcjonariusza. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem uprawnienia zasadniczego, tj. prawa do otrzymania lokalu w naturze. Dlatego też, zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., wymienione świadczenie może być przyznane funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. KGSG stwierdził, że organ Straży Granicznej wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił przesłanki wskazane w powołanych przepisach, funkcjonariusz bowiem wniosek o przydział lokalu mieszkalnego złożył, a pobierając równoważnik za brak lokalu mieszkalnego potwierdzał wolę otrzymania mieszkania wyrażoną we wniosku. Dalej KGSG zwrócił uwagę, że regulacja zawarta w przepisie § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., wskazuje, iż funkcjonariusz może zasadnie odmówić przyjęcia lokalu mieszkalnego, który nie odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajduje się w nienależytym stanie technicznym i sanitarnym. W niniejszej sprawie, jeśli przydzielony lokal odpowiadał przysługującym normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, to odmowa jego przyjęcia była bezzasadna w rozumieniu tego przepisu. Organ podniósł, że z treści pism kierowanych przez pełnomocnika funkcjonariusza wynika jednoznacznie brak woli zasiedlenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Ponadto, argumenty powoływane przez pełnomocnika funkcjonariusza oraz odwołującego odnoszące się do stanu przedmiotowego lokalu, zdaniem organu, uznać należy za pozostające bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych przez organy decyzji. Również wywody pełnomocnika odnoszące się do stanu technicznego lokalu, wobec nieprzystąpienia do protokolarnego przekazania lokalu, uznać należy za nietrafione. W ocenie KGSG zaistniała przesłanka, o której stanowi pkt 4 § 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uniemożliwiająca wypłacenie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie KGSG podniósł, że w związku z tym, iż skarżący nie wyraził zgody na przyjęcie i zasiedlenie przydzielonego decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia, to tym samym spełnił wskazaną w § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu przesłanka ta została spełniona [...] marca 2016 r., tj. w dacie odbioru decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wydanej przez KGSG. Doręczenie stronie decyzji ostatecznej powoduje ten skutek prawny, iż podlega ona wykonaniu. Zatem w dniu doręczenia decyzji KGSG w przedmiocie przydziału lokalu, jego prawo z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zostało zrealizowane. To spowodowało utratę uprawnienia do świadczenia ekwiwalentnego, albowiem przepis art. 96 ust. 1 tej ustawy wprost wyklucza uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada lokal w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Powiązanie daty utraty przez skarżącego prawa do świadczenia ekwiwalentnego z datą nabycia prawa do lokalu mieszkalnego jest prawidłowe, albowiem eliminuje stan bezprawny, przejawiający się w posiadaniu przez stronę uprawnień do dwóch wykluczających się wzajemnie praw. Prawa podstawowego do lokalu mieszkalnego i jego ekwiwalentnego zamiennika, który przysługuje w zamian za niezrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego. KGSG wskazał, że konstytutywny charakter decyzji o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (utrata następuje nie z mocy prawa a poprzez wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień) nie oznacza, iż skutek w niej określony może wiązać się tylko z datą doręczenia decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. Takie rozumowanie prowadziłoby do usankcjonowania stanu bezprawnego, tj. posiadania przez stronę dwóch wykluczających się wzajemnie uprawnień (przydział lokalu i prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego). Organ stwierdził, że uprawnienia związane z prawem do lokalu mieszkalnego przewidziane w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy ale również realizacji interesów ogólnospołecznych. Celem tych uprawnień jest zapewnienie dyspozycyjności funkcjonariuszy i ułatwienie organom władzy publicznej ich przenoszenia z miejsca na miejsce stosownie do potrzeb w zakresie ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego. Dalej KGSG podniósł, że skarżący nie był zobowiązany do przyjęcia i zasiedlenia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego. Jednakże subiektywny wybór funkcjonariusza nie może przesądzać o zgodności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami decyzji administracyjnej, realizującej przysługujące mu prawo do lokalu mieszkalnego. W ocenie KGSG ponieważ skarżący odmówił bezzasadnie przyjęcia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, to tym samym spełnił wskazaną w § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na powyższą decyzję KGSG z [...] maja 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 64 i 8 art. k.p.a. poprzez działanie organów w sposób nie budzący zaufania do organów państwa, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ cofnął równoważnik pieniężny z datą odbioru decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (decyzja w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego), podczas gdy żaden przepis prawa nie stanowi o tym obowiązku, nie rozstrzygnięto też tej wątpliwości na korzyść strony; 2) art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co skutkowało cofnięciem równoważnika pieniężnego z dniem [...] marca 2016 r., podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że ewentualne cofnięcie równoważnika pieniężnego powinno nastąpić z dniem otrzymania odpowiedzi skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. na pismo organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...], albowiem wówczas organ zwrócił się do funkcjonariusza o zasiedlenie lokalu po wydaniu decyzji o przydziale lokalu, pismem z dnia [...] maja 2019 r. otrzymał odpowiedź na to pismo od skarżącego; 3) art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu wskazania na jakich dowodach oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie, mianowicie cofając równoważnik pieniężny z dniem [...] marca 2016 r., twierdzenia organu, że w aktach sprawy są pisma, w których skarżący odmawia przyjęcia lokalu bez wskazania dowodu powoduje, że stronie nie są znane motywy rozstrzygnięcia organu; 4) art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów państwa mianowicie w innych sprawach organy po uprawomocnieniu się decyzji o przydziale lokalu w trakcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przydział lokalu zwracają się na piśmie do funkcjonariuszy o zajęcie stanowiska w przedmiocie przyjęcia lokalu i dopiero po zajęciu stanowiska przez skarżącego w przedmiocie przydziału lokalu cofają równoważnik pieniężny z datą otrzymania pisma z odpowiedzią funkcjonariusza, a nie z datą otrzymania przez funkcjonariusza decyzji organu II instancji. W oparciu powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji K[...]OSG i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję K[...]OSG orzekającą o utracie przez skarżącego prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Jak wynika z zacytowanych przepisów, równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji administracyjnej. Świadczenie to jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Równoważnik pieniężny ma charakter zastępczy, tj. dopiero, gdy nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, tj. nie przydzielono lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, należy przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. W niniejszej sprawie organy uznały, że skarżący utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego przyznanego mu w drodze decyzji K[...]OSG z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją KGSG z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący w istocie nie kwestionuje samego uprawnienia organów do stwierdzenia utraty uprawnień do przedmiotowego równoważnika, jednakże kwestionuje ustaloną przez organ datę utraty tego uprawnienia. Organ uznał, że utrata uprawnień do równoważnika nastąpiła od dnia [...] marca 2016 r., tj. od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznej decyzji KGSG z dnia [...] lutego 2016 r. o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę przyjętą przez organ podstawę prawną cofnięcia uprawnień do równoważnika, a więc § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., takie stanowisko organu jest błędne. Niewątpliwe jest, że skarżący nigdy nie zamieszkał w przyznanym mu lokalu. O ile zatem organ ustaliłby w sprawie, że skarżący bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, zaistniałby podstawa do cofnięcia uprawnień do przedmiotowego równoważnika w oparciu o § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Utrata tego prawa winna jednak nastąpić od dnia, w którym doszło do bezzasadnej odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego. Podnieść bowiem należy, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego orzekanie o utracie równoważnika następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. prowadzi bowiem do wniosku, że funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestał spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego równoważnika (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07 i z 21 kwietnia 2005 r., OSK 1300/04 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1442/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędnie organ zatem podnosi, że utrata uprawnień do równoważnika winna w niniejszej sprawie nastąpić od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznej decyzji o przydziale lokalu. Z datą tą można łączyć jedynie kwestię możliwości wykonania decyzji o przydziale lokalu. Przepis § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jako przesłankę negatywną przyznania przedmiotowego równoważnika wskazuje natomiast bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Data, w której możliwe było objęcie lokalu przez funkcjonariusza niekoniecznie może być tożsama z datą, kiedy odmówił on bezzasadnie przyjęcia tego lokalu. Funkcjonariusz musi bowiem wyartykułować taką odmowę. W kontekście utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w oparciu o § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. istotne zatem jest to, kiedy taka odmowa została wyrażona. Organy w niniejszej sprawie dokonały zatem błędnej wykładni § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Błędna wykładnia tego przepisu doprowadziła ponadto do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika. Organ nie ustalił bowiem, kiedy skarżący bezzasadnie odmówił przyjęcia przyznanego mu lokalu. Organ nie zebrał i nie ocenił żadnych dowodów na tą okoliczność. Kwestia ta miała natomiast kluczowe znaczenie dla ustalenia, z jaką datą należy cofnąć skarżącemu uprawnienie do pobierania przedmiotowego równoważnika. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje wprawdzie, że z treści pism kierowanych przez pełnomocnika skarżącego wynika jednoznacznie brak woli zasiedlenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Nie podaje jednak precyzyjnie, jakie pisma ma on na myśli i w jakiej dacie zostały one złożone. W skardze skarżący podnosi, że ewentualne cofnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu winno nastąpić z dniem otrzymania przez organ pisma skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. Pismo to stanowi odpowiedzi skarżącego na pismo organu z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym organ zwrócił się o zasiedlenie lokalu. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak tego pisma. W związku z tym należy stwierdzić, że nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały przez organ zbadane i ocenione. Stosownie zaś do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec opisanych wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji K[...]OSG z dnia [...] marca 2023 r. Ponownie rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. Organ przede wszystkim prawidłowo ustali datę, od której należy cofnąć skarżącemu przedmiotowy równoważnik. W tym celu organ uzupełni materiał dowodowy i podda go ocenie, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935, z późn. zm.).