II SA/Wa 1577/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (Szef KAS) postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1pkt 1 oraz 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu zażalenia W. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył W. M. propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu [...] czerwca 2017 r. W. M. złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...], skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] W. M. wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia [...] czerwca 2017 r. na poprzednich warunkach służby i uposażenia obowiązującego przed [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu W. M. wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia mu propozycji służby. Wskazał, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymają propozycję pracy, a funkcjonariusze propozycję służby. Zdaniem ww. zwolnienie ze służby w takim trybie, jest niezgodne z Konstytucją poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby, i w konsekwencji zwolnienie ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. W ocenie W. M. pozwany jako pracodawca łamiąc zasady wynikające m.in. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji, nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, uniemożliwiając tym samym złożenie odwołania do Szefa KAS i również dalsze dochodzenie swoich praw przed sądem administracyjnym. Podniósł także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stosunek służby na podstawie aktu mianowania, jest stosunkiem, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. W związku z tym, skoro nie otrzymał decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, to jego stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje pomimo, że otrzymał propozycję pracy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...]. Postanowieniem z dnia [...]maja 2018 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 61 § 1 i § 2 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że do właściwości rzeczowej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] należy rozstrzygnięcie sprawy, adekwatnie do dokonanej oceny prawnej przedmiotowego stanu faktycznego w aspekcie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w sprawie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przesłanką wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. jest m.in. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednakże przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej bowiem, aby można było zastosować procedurę administracyjną, uregulowaną przez Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, że przepis prawa materialnego (normujący dane uprawnienie) musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo, że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy Kodeksu., ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu, zagadnienie stanowiące przedmiot przekazanej sprawy nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organa wskazał, że istnieją trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję: • po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca swoje stanowisko, • po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, • po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Organ wskazał także, że w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podniósł, że W. M. w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej mu propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Tym samym, zdaniem organu, jak wynika z przepisu art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia [...] czerwca 2017 r. Organ zaznaczył, że ustawodawca przepisem art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS wyraźnie zastrzegł, iż charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym, a contrario, należy przyjąć, iż propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej organ podkreślił, że w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS mowa jest wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne, polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2). Wobec tego, zdaniem organu, przedmiotowa propozycja (pismo z dnia [...] maja 2017 r.) bezpośrednio nie kształtowała w sposób jednostronny praw i obowiązków W.M. Ostatecznie to jego działanie lub też jego brak decydował o wiążącym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej. W ocenie organu nie można zatem propozycji uznać za akt podjęty w ramach tzw. władztwa administracyjnego organu administracji publicznej. W.M. w niniejszej sprawie nie pozostaje w typowej dla stosunku administracyjnego sytuacji charakteryzującej się brakiem równorzędnej pozycji podmiotów, z których jeden (administrujący) w sposób jednostronny podejmuje względem drugiego (administrowanego) władcze rozstrzygnięcie, drugi zaś zobowiązany jest się mu podporządkować pod rygorem przymusowej egzekucji. Organ podniósł, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia nie dotyczy także bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja służby bądź zatrudnienia oraz wyboru rodzaju zatrudnienia. W przepisach ustawy wprowadzającej brak jest unormowań, zobowiązujących organ do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, a ta ulegnie zmianie dopiero z chwilą zajęcia bądź niezajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Ponadto organ wyjaśnił, że przepisy przedmiotowej ustawy, nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym kwestii zasadności złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodać należy, że przepisy przedmiotowej ustawy, nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym kwestii zasadności złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo organ podniósł, że z analizy przepisów ustawy o KAS wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zarazem podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Ponadto zdaniem organu nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w kwestiach związanych z procesem składania propozycji służby/pracy uregulowanych art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 przepisów wprowadzających KAS, poza sytuacją uregulowaną art. 169 ust. 4 tejże ustawy, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego, zdaniem organu odmowa wszczęcia postępowania jest zatem zasadna, gdy czynność złożenia propozycji pracy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Na powyższe postanowienie W. M.wniósł zażalenie do Szefa KAS, w którym zarzucił: - bezpodstawne uznanie, iż w powyższej sprawie zachodzą przesłanki art. 61 a § 1 K.p.a. uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, poprzez brak przepisów materialnych będących podstawą takiego obowiązku; - błędne uznanie, iż kontrola sądowoadministracyjna przysługuje tylko funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję służby, podczas gdy z przepisów ustawy o KAS wynika, iż takiej ochronie podlegają również funkcjonariusze, których stosunki służby zostały przekształcone w stosunki pracy. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Szef KAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Szef KAS podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w licznie wydanych już postanowieniach, wyjaśnił, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Szef KAS podał także, że art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS, jako przepisy szczególne w stosunku do regulacji zawartych w art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły instytucję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Na gruncie tak określonego stanu prawnego, nie mamy do czynienia ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w trybie administracyjnym, lecz ze zdarzeniem prawnym przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, do którego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania. Organ podniósł, że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zawiera szereg norm o charakterze przejściowym (niejednokrotnie jednorazowym), nadzwyczajnym, podczas gdy druga z nich stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu, np. w typowych przypadkach rozpoczęcia bądź zakończenia służby w Służbie Celno-Skarbowej, innych niż związane z wprowadzeniem reformy KAS w życie. Wynikają z tego faktu określone konsekwencje. Przykładowo wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przyjęcie zaś propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza powoduje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Żadna ze wskazanych wyżej możliwości nie jest jednak zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, jedynie została zrównana z nim w skutkach. W odróżnieniu natomiast od tych nadzwyczajnych przypadków przekształcenia, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego, z ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że przyjęcie kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego. Z kolei w art. 179 oraz art. 180 tej ustawy wymieniono obligatoryjne i fakultatywne powody uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Natomiast wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza (art. 182) następuje: 1) z dniem śmierci funkcjonariusza; 2) w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby - z upływem 7 dni od dnia: a) doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo b) doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, albo c) doręczenia prawomocnego wyroku sądu uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby albo orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze Służby Celno-Skarbowej. W ocenie organu z powyższego również wynika, że w sprawie nie doszło do zwolnienia W. M. ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy. Zdaniem Szefa KAS przepisy art. 165 ust. 7 i art. 171 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, powinny być traktowane jako lex specialis w stosunku do art. 276 ustawy o KAS. Za takim wnioskiem przemawia bowiem uregulowanie przez ustawodawcę w sposób kompleksowy kwestii reorganizacji i połączenia administracji skarbowej w ramach Rozdziału 3 ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zatytułowanego "Przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe", w tym w zakresie procesu składania propozycji pracy/służby. W związku z powyższym kwestii związanych z szeroko rozumianym procesem składania propozycji pracy, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, czego konsekwencją jest brak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Organ wskazał, że wbrew stanowisku W.M. analiza przepisów dotyczących procesu składania propozycji nie prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sprawach jest prowadzone postępowanie administracyjne, w tym również w zakresie zwolnienia ze służby Celno-Skarbowej funkcjonariusza, który przyjął nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy ma charakter samoistny i tym samym nie rodzi konieczności wypowiedzenia stosunku służbowego poprzez wydanie decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. W. M. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zrzucił naruszenie: 1) bezpodstawne uznanie, iż w powyższej sprawie zachodzą przesłanki art. 61a § 1 k.p.a. uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, poprzez brak przepisów materialnych będących podstawą takiego obowiązku, podczas gdy takie przepisy znajdują się w systemie prawnym; 2) błędne odczytanie żądania sformułowanego w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] znak [...] z dnia [...] maja 2018 r., poprzez przyjęcie, iż zażalenie dotyczy propozycji pracy podczas gdy dotyczy ono braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby; 3) błędne uznanie, iż kontrola sądowoadministracyjna przysługuje tylko funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję służby, podczas gdy z przepisów ustawy o KAS wynika, iż takiej ochronie podlegają również funkcjonariusze, których stosunki służby zostały przekształcone w stosunki pracy; 4) obrazę przepisu art. 2, 7. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt, nierównego traktowania jego osoby wyrażającym się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom nie wydano wobec niego decyzji o zwolnieniu ze służby i tym samym pozbawiono go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje się niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei pokazują na dyskryminację jego osoby; 5) bezpodstawną odmowę rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty pomimo podstaw do jej wszczęcia i merytorycznego rozpatrzenia, co skutkowało niewykonaniem zaleceń postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...]z dnia [...] października 2018 r. w zakresie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby lub innego dokumentu uzasadniającego zwolnienie ze służby oraz uregulowania obecnego stosunku pracy poprzez wydanie umowy o pracę w terminach wskazanych w Kodeksie pracy. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa KAS z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2018 r. odmawiające W. M. wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Istotne jest przy tym, że niniejsza sprawa wszczęta została pozwem skarżącego z dnia [...] września 2017 r. – złożonym do sądu powszechnego – Sądu Rejonowego w [...], który został postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. przekazany przez ten Sąd, do rozpoznania, zgodnie z właściwością, Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...]. Oznacza to, że Sąd stwierdził, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, bowiem przyjął, że wystąpiła negatywna przesłanka procesowa, uniemożliwiająca rozpoznanie tej sprawy przez sąd powszechny. Ta okoliczność była wiążąca dla organu. Tym samym orzekające w sprawie organy pozew skarżącego z dnia [...] września 2017 r. powinny rozpatrzyć w trybie administracyjnoprawnym. Rozpoznając niniejszą sprawę organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesione przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Prawidłowo też organy przyjęły, że nie można wywieść z ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), dalej "Przepisy wprowadzające", podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby oraz wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ze wskazanego przepisu wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie zaś do art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustawodawca w art. 169 ust. 4 przewidział, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej środek zaskarżenia, do postępowania w tym przedmiocie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w tym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu zaś do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.". Podkreśla się w nim, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2018 r., 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 105/18, 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 110/18 i 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 111/18). Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje, że nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dowodzi to, że ustawodawca przewidział i taką sytuację, w której funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani zatrudnienia. W ocenie Sądu, dyrektor izby administracji skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia bądź też niezłożenie żadnej propozycji. Sąd stwierdza zatem, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, organ ma obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r., to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Zdaniem Sądu nie można jednak zrównać sytuacji funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, z sytuacją funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Zauważyć należy, że art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Określenie "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" nie jest definiowane w aktach prawnych. Natomiast ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie formy jego ustania - zwolnienie ze służby następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w Przepisach wprowadzających (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Z pozostałych przepisów ustawy o KAS, a w szczególności art. 276 ust. 1 i 2, wynika, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS, otrzymuje świadectwo służby. Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje zaś, że załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazana powyżej koncepcja zakładająca załatwienie sprawy w formie decyzji w odniesieniu do funkcjonariuszy, o których mowa w art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających, znajduje podstawę prawną w art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 tej ustawy, który wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby. Przepisy te jednak stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających. Ta ostatnia ustawa z natury rzeczy zawiera normy prawne regulujące zakres i czas obowiązywania (stosowania) przepisów prawnych uchylonych przez nowy akt normatywny. Rozstrzyga kwestię, która norma (nowa czy stara) znajdzie zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed uchyleniem wcześniejszej normy, a trwających nadal pod rządem nowej. Jak wskazano w projekcie uzasadnienia do ustawy konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji - Krajowej Administracji Skarbowej - jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe. Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462). Z jednoznacznego brzmienia przepisów art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających wynika, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby. Podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwóch różnych zdarzeń prawnych przewidzianych w Przepisach wprowadzających jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy wprowadzające ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Oznacza to, że z chwilą przyjęcia propozycji pracy stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej z mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających przekształca się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Skoro hipoteza tej normy nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która została przyjęta [...] czerwca 2017 r. Tym samym stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej skarżącego został przekształcony z mocy Przepisów wprowadzających w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydanie deklaratywnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Tym samym nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego, że błędne zostało odczytane jego żądanie, organ prawidłowo stwierdził, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek o wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby a nie propozycji pracy, co wyraźnie wynika z treści sentencji zaskarżonego oraz utrzymanego w nim w mocy postanowienia. Zakwestionowanie stanowiska skarżącego co do konieczności wydania w sprawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz 60 i art. 78 Konstytucji RP), bowiem sprawa została przez Sąd zbadana. Przyjmując przedstawioną powyżej wykładnię art. 171 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających Sąd kierował się zasadą praworządności, tzn. orzekał na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami i w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, czyli prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1302), orzekł jak w sentencji wyroku.