II SA/Wa 159/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) oddala skargę, 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. K. S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., odmawiającą I. Ł. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Natomiast z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Przez szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy rozumie się zaś wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Organ wskazał, że w okresach od [...] września 1976 r. do [...] stycznia 1978 r., od [...] lipca 1978 r. do [...] listopada 1992 r. oraz od [...]sierpnia 1998 r., tj. od zaprzestania wykonywania zatrudnienia do powstania całkowitej niezdolności do pracy w [...] 2003 r., nie podejmowała ona zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz emerytalnym i rentowym, zważywszy, że w powyższych okresach nie była wobec zainteresowanej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Prezes Zakładu wyjaśnił też, że w myśl art. 14 ust. 1 o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Natomiast, zgodnie z art. 14 ust. 3, podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie wniesiono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Takie orzeczenie jest wiążące dla Prezesa ZUS, co oznacza, że nie podlega ono tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ stwierdził również, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w trybie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.), wydawane jest dla celów pozarentowych. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, rezygnacja z podjęcia zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi, nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Również fakt zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, nie może być uznany za okoliczność szczególną w rozumieniu ustawy, gdyż nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. Prezes ZUS zwrócił jednocześnie uwagę, że na przestrzeni 46 lat życia przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawczyni udokumentowała 6 lat 3 miesiące i 3 dni okresów składkowych i nieskładkowych, który to okres jest nieadekwatny do wieku. Wskazał ponadto, że sama bardzo trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. Ł. uznała ją za niesłuszną, wnosząc o jej uchylenie, przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku wraz z ustawowymi odsetkami od [...] maja 2010 r., nadanie wyrokowi klauzuli natychmiastowej wykonalności, dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sygn. akt II SA/Wa 554/11 zakończonej wyrokiem Sądu z dnia 8 września 2011 r., skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała na wyrok sądu z dnia 8 września 2011 r. uchylający decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., do którego Prezes ZUS się nie odwołał, a powinien wydać decyzję o przyznaniu świadczeń. W ocenie skarżącej organ próbuje w ten sposób obejść prawo, nie stosując się do wyroku Sądu. Skarżąca zakwestionowała też ustalony przez organ staż ubezpieczeniowy, który jest dłuższy, a potwierdzają to daty i pieczęcie znajdujące się w dawnym dowodzie osobistym. Podniosła także, że jest osobą ciężko chorą oraz znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej. Zdaniem skarżącej być może należy kierować się powagą rzeczy osądzonej, a Prezes ZUS źle interpretuje prawo, a jej należy się odszkodowanie oraz zadośćuczynienie za doznaną krzywdę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnym okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkie trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach, na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k p a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a W rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przestrzegał wskazanych reguł postępowania oraz dokonał właściwej wykładni znajdującego zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W szczególności trafne jest ustalenie, iż w sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie przesłanka szczególnych okoliczności, wskutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, uznaje się bowiem wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.). Podkreśla się przy tym, iż owo zdarzenie bądź trwały stan muszą istnieć obiektywnie i być niezależne od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny, zaś ustawodawca posługując się tym pojęciem, daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo podkreśla cel regulacji. Nie chodzi tu jednak o każdy przypadek nieprzyznania świadczenia w trybie zwykłym, lecz wyłącznie o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", tj. zdarzeń lub stanów, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz uniemożliwiają wypracowanie wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju okoliczności winno usprawiedliwiać brak wymaganego stażu ubezpieczeniowego. Należy zgodzić się z organem, że z akt sprawy nie wynika, by to stan zdrowia skarżącej usprawiedliwiał brak aktywności zawodowej. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. została ona bowiem uznana za całkowicie niezdolną do pracy od stycznia 2003 r., natomiast ostatni okres ubezpieczenia przypada na marzec 1998 r. Ponadto przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy wobec skarżącej nie była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, która mogłaby ewentualnie ograniczać jej aktywność zawodową. Twierdzenie skarżącej, iż to stan zdrowia był powodem niepodejmowania zatrudnienia, nie znajduje zatem uzasadnienia. Dla organu rentowego, jak i dla Prezesa ZUS, stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy, orzeczenie komisji jest wiążące i nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. W świetle orzecznictwa również inne, podnoszone przez skarżącą w odwołaniu przyczyny braku wymaganego stażu ubezpieczeniowego w postaci bezrobocia i rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej oraz rezygnacji z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi, nie mogą być zakwalifikowane jako okoliczności szczególne (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., I OSK 332/07, Lex nr 514094, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r., II SA/Wa 2275/06, Lex nr 328835). Skarżąca nie przedstawiła też żadnych dowodów na poparcie twierdzenia zawartego w skardze, iż jej staż ubezpieczeniowy jest dłuższy od przyjętego przez organ. Powoływanie się na rzekome adnotacje o zatrudnieniu i pieczęcie w starym dowodzie osobistym bez ich przedłożenia, uniemożliwiają jakąkolwiek ocenę tej okoliczności. Całkowicie chybiony jest również zarzut I. Ł., iż Prezes ZUS zupełnie pominął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 554/11. Wymienionym wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Jednakże należy podnieść, iż uchylenie powyższej decyzji nastąpiło wyłącznie ze względów formalnych, bowiem doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez osobę działającą z upoważnienia organu, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji. W powyższym wyroku Sąd w ogóle nie odniósł się do kwestii merytorycznych, stąd też brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia w ten sposób przepisów postępowania. W konsekwencji również sugestia zawarta w skardze, iż być może mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, nie zasługuje na uwzględnienie. Powstałe uwagi skarżącej, jako wykraczające poza zakres niniejszego postępowania, nie mogły być przez Sąd badane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).