II SA/Wa 159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – oddala skargę – S. W. został zwolniony ze służby stałej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej w dniu [...] lutego 2013 r. Stosownie do zestawienia świadczeń pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby stałej w Straży Granicznej, sporządzonego w dniu [...] lutego 2013 r. pkt 2 wnioskodawca otrzymał ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe, tj.: za 2011 r. -40 dni, za 2012 r.- 40 dni, za 2013 r. - 40 dni. W dniu [...] grudnia 2013 r. S. W., zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, łącznie w wymiarze 40 dni, w związku z wejściem w życie w dniu 5 grudnia 2013 r. ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1351). W związku z likwidacją [...] Oddziału Straży Granicznej, wniosek przesłany został do następcy prawnego likwidowanej jednostki - Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej odmówił byłemu funkcjonariuszowi SG wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze łącznym 40 dni. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351). Zgodnie z powyższym aktem prawnym funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 przysługuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3 (art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 1402 z późn.zm.)). Wskazana zmiana ustawy o Straży Granicznej spowodowała zniesienie dotychczasowych ograniczeń przysługującego funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za zaległy urlop wypoczynkowy i dodatkowy do ostatnich trzech lat i zobowiązanie tym samym pracodawcy do wypłaty ekwiwalentu za cały posiadany przez funkcjonariusza urlop zaległy wypoczynkowy i dodatkowy. Organ wskazał, że ustawodawca nie zawarł w zmieniającym akcie prawnym przepisów nadających moc wsteczną ustawie lub jej części. W konsekwencji brak jest podstaw do wypłaty dodatkowych ekwiwalentów funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej. Organ podniósł, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z retroaktywnym działaniem prawa, ale z retrospektywnością prawa. Mając na względzie brak normy rozciągającej stosowanie art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, również do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej organ stwierdził, że nie ma podstaw do wypłaty ww. funkcjonariuszom dodatkowego ekwiwalentu. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, pomimo że przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (DZ. U. UE. L.2003.299.9), poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo ze przepis ten jest bezpośrednio skuteczny i ma pierwszeństwo przed ustawą o Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 14022, zm. Dz. U. z 2014 r. poz. 1822 i z 2015 r. poz. 529, 1045, 1066, 1217, 1268, 1322, 1336 i 1607), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu KGSG wskazał, że norma prawna ma zastosowanie do tych czynów, stosunków, czy zdarzeń, które powstają od momentu jej wejścia w życie. Ustawodawca mógł więc zadecydować, że od chwili wejścia w życie należy ją stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Tymczasem ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351) nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Skoro S. W. nie nabył prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za rok 2010 pod rządami starych przepisów (art. 118 ustawy o Straży Granicznej) to do końca czynności związanych z realizacją zgłoszonego roszczenia jest poddany działaniu starych przepisów. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi S. W., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie jest wiadome z jakich przyczyn organ odwoławczy nie polegającego na naruszeniu art. 7 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U.UE.L.2003.299.9), do którego nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a który dotyczyły istotnych elementów rozstrzygnięcia organu I instancji; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie tej decyzji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w brzemieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r. poz. 1351), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, pomimo że przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.); 2) art. 7 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U.UE.L.2003.299.9) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo że przepis ten jest bezpośrednio skuteczny i ma pierwszeństwo przed ustawą o Straży Granicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in. iż z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw wynika, że ustawodawca dokonał wykładni autentycznej przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 u.o.s.g., mając na względzie stanowczą wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08), stwierdzając, że ograniczenia czasowe w wypłacie ekwiwalentu funkcjonariuszowi Straży Granicznej zwolnionemu ze służby również nie odpowiada regulacjom Konstytucji RP. Powołując się na wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2388/13 pełnomocnik wskazał, że organ pierwszej instancji nie powinien poprzestać wyłącznie na wykładni językowej art. 118 ust. 1 pkt 2 u.o.s.g., ale powinien również, albo przede wszystkim, dokonać wykładni systemowej tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Dodatkowo wskazał, że z utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, iż przepisy krajowe mogą wprowadzać okresy ograniczające (do 15 miesięcy) możliwość wykorzystania urlopu wypoczynkowego niewykorzystanego z powodu niezdolności do pracy lub uzasadnionych potrzeb pracodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W sprawie nie zostały naruszone ani przepisy prawa materialnego ani procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Skarżącemu zwolnionemu ze służby w Straży Granicznej w dniu [...] lutego 2013 r. wypłacony został ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz dodatkowy, stosownie do art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), za ostatnie trzy lata, tj. za rok 2013, 2012 i 2011. W sprawie niniejszej, w której wydana została zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2015 r., skarżący we wniosku o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu za okres wcześniejszy, powołał się na fakt wejścia w życie z dniem 5 grudnia 2013 r. ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw nie zawiera przepisów przejściowych. Ustawa ta nie przewiduje, że przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. znajduje zastosowanie do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed wejściem w życie tego aktu prawnego. W świetle powyższego, organ nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w nowym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r., jak domagał się tego wnioskodawca. S. W. zwolniony został bowiem ze służby w Straży Granicznej przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej. Sąd podziela stanowisko organu, że w oparciu o ten przepis wniosek S. W. nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Wnioskodawca nie kwestionował zaś w tym wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. prawidłowości wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za lata 2011-2013, które otrzymał w związku ze zwolnieniem ze służby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli funkcjonariusz nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1537/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1975/15). Przeciwny wniosek prowadziłby do destabilizacji systemu prawnego, gdyż jakakolwiek zmiana uregulowania odnoszącego się do świadczeń, przyznawanych w szczególności w związku ze zwolnieniem ze służby, wywoływałaby nieograniczony w czasie skutek wsteczny, co nie jest dopuszczalne. Jedyny wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości ustanowi przepis przyznający określonemu podmiotowi retroaktywnie dodatkowe uprawnienie. Przełamanie zakazu retroakcji odnosi się wyłącznie do przypadków szczególnych i nie może być domniemywane. W szczególności prosta nowelizacja przepisów w żadnej mierze nie wywołuje skutku ex tunc, gdyż nowe uregulowanie, co do zasady, oddziałuje jedynie na przyszłość. Organ słusznie podkreślił, iż wola prawodawcy w tym względzie jest czytelna. Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 w nowym brzmieniu oraz przyjął, iż powołany przepis nie daje podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony. We wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący jednoznacznie domagał się przyznania prawa do ekwiwalentu na podstawie znowelizowanego przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Kwestia zgodności przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia wnioskodawcy ze służby z przepisami Konstytucji RP, jak też zastosowanie art. 7 dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy ( Dz. U. UE. L. 03.299.9) nie były przedmiotem rozważań i oceny organu I instancji w decyzji z dnia [...] września 2015 r. Stąd też nieodniesienie się przez organ II instancji do kwestii, które nie były przedmiotem badania i oceny organu I instancji nie stanowi naruszenia prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji jedynie na fakt wypłaty S. W. ekwiwalentu pieniężnego za ostatnie trzy lata przed zwolnieniem ze służby w SG, co nastąpiło na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia ze służby. Samo zawarcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zdania o tym, że zwolniony funkcjonariusz nie nabył prawa do ekwiwalentu za rok 2010 pod rządami przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie przez organ z urzędu – w sprawie z wniosku strony z dnia [...] grudnia 2013 r. – kwestii, które nie były przedmiotem rozpatrywania i rozstrzygania. Organy nie dokonywały w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. i nie weryfikowały z urzędu prawidłowości zastosowania przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W sprawie niniejszej, organy rozpatrując wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. trafnie stwierdziły, że brak było podstaw do zastosowania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym ustawą, która weszła w życie po zwolnieniu skarżącego ze służby. Tego zagadnienia dotyczyło postępowanie wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] grudnia 2013 r. Tym samym zarzuty skargi, tak dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego Sąd uznał za nieuzasadnione w niniejszej sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.