II SA/Wa 1600/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku - oddala skargę - Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] lipca 2018 r. o numerze [...] w sprawie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. M. M. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej żonie. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówiono mu przyznania uprawnienia do renty rodzinnej w trybie zwykłym, zaś jego odwołanie od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem sądu powszechnego z dnia 18 stycznia 2017 r. Wskazał nadto, iż samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, utrzymuje się z zasiłku z pomocy społecznej w wysokości 404,47 zł, w związku z czym pozostaje w niedostatku. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. o numerze [...], Prezes ZUS odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS"). W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisu stanowiącego materialną podstawę decyzji oraz wskazał, iż wszystkie wymienione w nim przesłanki musza zostać spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Następnie zauważył, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS ustalił, iż na przestrzeni 59 lat życia żony Skarżącego udokumentowano jedynie 8 lat, 6 miesięcy i 11 dni okresów składkowych oraz 2 lata, 10 miesięcy i 4 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ stwierdził ponadto, iż w latach 1995-2011 oraz 2011-2015 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia żony Skarżącego lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec żony Skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, zatem nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto organ zauważył w odniesieniu do samego Skarżącego, iż ma on ukończone 62 lata i nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy, wobec czego, zarówno jego wiek, jak i stan zdrowia nie stanowią obiektywnych przeszkód do podjęcia zatrudnienia i zapewnienia sobie środków utrzymania. Skarżący złożył wniosek z dnia [...] maja 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu nie sformułował zarzutów w stosunku do tej decyzji, lecz wniósł o przyznanie mu renty okresowej w trybie art. 70 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie przyznania Skarżącemu prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku. Organ podzielił wcześniejsze stanowisko, iż w sprawie nie doszło do spełnia przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ze względów jakie wskazano w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Dodatkowo organ zauważył, iż sytuacja Skarżącego jest trudna, lecz nie jest to przesłanką wystarczającą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem spełnione muszą być łącznie wszystkie przesłanki ustawowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżący wskazał, iż wnosi o rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o przyznanie mu renty okresowej, podnosząc przy tym, iż do chwili wniesienia skargi wniosek ten nie został rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do wskazanego w skardze wniosku o przyznanie renty okresowej organ zauważył, iż wniosek taki jest podstawą do odrębnego postępowania, które prowadzone być może przez organ rentowy właściwy do załatwiania wniosków o przyznanie świadczeń w zwykłym trybie. Jednocześnie wskazał, iż przyczyny opóźnienia w wydaniu zaskarżonej decyzji zostały wyjaśnione Skarżącemu w piśmie z dnia 12 lipca 2018 r. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2019 r. Skarżący oświadczył do protokołu, iż w dniu 10 października 2018 r. ponownie złożył wniosek o przyznanie mu renty okresowej, który został rozpatrzony przez Prezesa ZUS w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2018 r. o odmowie przyznania renty okresowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy również podkreślić, iż brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ winien jednak pamiętać, iż owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Prezes ZUS słusznie wskazał, iż wnioskowana renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez zmarłą żonę Skarżącego, a następnie przez niego samego. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, iż za życia żony Skarżącego zaistniały "szczególne okoliczności", które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Niezależnie od tego, iż Skarżący nie wykazał – ani we wniosku, ani w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa ZUS – by w odniesieniu do jego zmarłej żony takie szczególne okoliczności wystąpiły, przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem "szczególnych okoliczności" to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano więc jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za "szczególne okoliczności" uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, iż za życia żony Skarżącego nie wystąpiły takie okoliczności, które można by uznać za szczególne w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, iż w ciągu 59 lat jej życia udowodniono jedynie 11 lat, 4 miesiące i 15 dni okresów składkowych i nieskładkowych łącznie, zaś w latach 1995-2011 oraz 2011-2015 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia. Istotne jest przy tym to, że Skarżący nie wykazał, by jego żona była za życia całkowicie niezdolna do pracy, czy też by wystąpiły takie niezależne od niej i obiektywnie niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły jej wykonywanie zatrudnienia. Jak to na wstępie wskazano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niezależnie od tego, Sąd zgadza się z Prezesem ZUS, iż w sprawie nie zachodzi również druga ze wskazanych przesłanek, bowiem Skarżący nie wykazał takich obiektywnych przeszkód, które pozwalałyby uznać, że z uwagi na swój wiek czy stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. Odnosząc się do generalnego zarzutu Skarżącego, zgodnie z którym, Prezes ZUS nie rozpatrzył jego wniosku o przyznanie renty okresowej do dnia złożenia skargi w niniejszej sprawie, wskazać należy, iż zarzut ten nie mógł odnieść skutku, bowiem nie miał znaczenia dla kontrolowanej sprawy. Nie jest sporne, iż Skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, zaś po wydaniu przez Prezesa ZUS decyzji z dnia [...] maja 2017 r. skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy przy tym przyznać rację Skarżącemu, iż we wniosku z dnia z dnia [...] maja 2017 r. o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, zawarł on również wniosek o przyznanie renty okresowej, który został przez Prezesa ZUS zignorowany. Zdaniem Sądu wniosek ten był wyraźny i winien zostać rozpatrzony przez organ w terminie przewidzianym w k.p.a. Należy jednak podkreślić, iż wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. Skarżący zainicjował przede wszystkim postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie, które znalazło swój ostateczny wyraz w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji zarzut nierozpatrzenia wniosku o przyznanie renty okresowej do dnia złożenia skargi nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd, bowiem okoliczność ta pozostawała poza granicami niniejszej sprawy. Sąd nie mógł również uwzględnić zarzutu dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa ZUS. Jakkolwiek wydanie zaskarżonej decyzji po ponad rocznym okresie od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło naruszenie przepisów k.p.a., dotyczących terminów załatwienia sprawy, to jednak naruszenie takie nie mogło zostać uznane za "mające istotne znaczenia" dla jej rozstrzygnięcia, a tylko takie naruszenia mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji z przyczyn formalnych. W ocenie Sądu, omawiane przekroczenie, choć naganne, nie wpłynęło na ostateczne rozstrzygniecie w sprawie, które uznać należało za prawidłowe. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).