II SA/Wa 1601/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. J. o rentę z tytułu niezdolności do pracy, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 powołanej ustawy jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania ww. przepisu uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli danej osoby. W ocenie Prezesa ZUS, po wnikliwej i wszechstronnej analizie materiału dowodowego nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podniósł, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2015 r. została u strony ustalona całkowita niezdolność do pracy od [...] maja 2012 r. do [...] stycznia 2017 r. Natomiast na 55 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentowała ona 21 lat, 10 miesięcy i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat tych okresów, nie udokumentowała żadnego. Ponadto z przedłożonej dokumentacji wynika, iż od [...] września 2000 r. do [...] maja 2012 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, zaś we wskazanym okresie nie była wobec zainteresowanej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Prezes Zakładu zauważył jednocześnie, że uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UZP 5/05, zgodnie z którą renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy, bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 ustawy emerytalnej pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego, przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy – nie znajduje zastosowania w przypadku wnioskodawczyni. Organ stwierdził, że ww. uchwała odnosiła się do stanu prawnego obowiązującego przed dniem 23 września 2011 r., natomiast w obecnym stanie prawnym w myśl art. 58 ust. 4 ustawy emerytalnej, kobieta, która jest całkowicie niezdolna do pracy i legitymująca się 25 – letnim okresem składkowym, nie musi udowadniać 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych przypadających w ostatnim 10-leciu przed złożeniem wniosku lub przed powstaniem niezdolności do pracy. Stad też brak jest podstaw do realizowania przez organ postanowień ww. uchwały. Końcowo Prezes ZUS wskazał, że sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które jest świadczeniem ubezpieczeniowym, a nie socjalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. J. podniosła, że po 2000 r. stan zdrowia nie pozwolił jej na wykonywanie pracy. Wskazała też, że jej sprawa była już rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zapadł korzystny dla niej wyrok, od którego Prezes ZUS nie odwołał się do wyższej instancji. Odmawiając przyznania świadczenia organ nie wziął pod uwagę powyższego wyroku oraz nie wyjaśnił z jakiego powodu tego nie uczynił. Wnioskodawczyni ponownie powołała się na tragiczną sytuację materialną i zdrowotną oraz orzeczoną niepełnosprawność. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył argumentację faktyczną oraz prawną przedstawianą w zaskarżonej decyzji odnośnie braku przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których zainteresowana nie uzyskała uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Ponadto podał, iż podnoszone problemy zdrowotne i częściowa niezdolność do pracy mogły ograniczać aktywność zawodową strony, ale jej nie uniemożliwiały. Wskazał, że na terenie jej miejsca zamieszkania znajdowało się ponad 200 zakładów pracy chronionej, w których mogła podjąć zatrudnienie jako osoba niepełnosprawna. Odnosząc się zaś do orzeczenia o niepełnosprawności podał, że nie służy ono do celów rentowych. Organ nadmienił również, że sama trudna sytuacja na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia, bez wykazanej przez stronę aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, nie ma w świetle orzecznictwa charakteru okoliczności szczególnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. J. ponownie podniosła, że jej sprawa była już rozpatrywana przez WSA w Warszawie, a wyrok był dla niej korzystny. Pomimo tego Prezes ZUS znów odmówił przyznania świadczenia i w ogóle nie wziął pod uwagę wytycznych Sądu. Ponownie skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) nieważność określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak zastosowania się przez organ administracji do prawomocnego wyroku WSA z dnia 3 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 482/14), w którym wskazano konieczność zastosowania uchwały 7 sędziów SN z 23 marca 2006 r. (I UZP 5/05) dotyczącej braku potrzeby wykazywania przez skarżącą dodatkowego warunku do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku i dokonaniu przez urzędnika ZUS samodzielnej, dowolnej interpretacji przepisów art. 57 i art. 58 oraz art. 83 ustawy o emeryturach i rentach wbrew wiążącej strony interpretacji ww. przepisów dokonanej przez sąd rozstrzygający sprawę. W konsekwencji wydana decyzja jest dotknięta wadą prawną powodującą jej nieważność, 2) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj.: naruszenie art. 153 Ppsa poprzez niewykonanie przez organ administracji wytycznych co do dalszego postępowania wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 482/14), polegające na pominięciu wiążącej oceny prawnej w zakresie konieczności zastosowania przez organ administracji uchwały 7 sędziów SN z 23 marca 2006 r. (I UZP 5/05), dotyczącej braku potrzeby wykazywania przez skarżącą dodatkowego warunku do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku (tj. pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy). W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. Ponadto ze względu na szczególne okoliczności, tj. nierespektowanie prawomocnego wyroku WSA przez organ oraz bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej, na podstawie art. 145a Ppsa wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia poprzez przyznanie skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W przypadku zaś zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 154 § 6 Ppsa, wniósł o wymierzenie organowi grzywny w stosownej wysokości. Alternatywnie pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzją w całości, a nadto zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych w podwójnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli nie stanowi inaczej. Skarga oceniona w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności okoliczność, że wniosek skarżącej o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku był już przedmiotem postępowania przed Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia, zaś decyzją nr [...], utrzymał ją w mocy. Zasadniczą przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku był brak przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których nie nabyła ona uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, a w szczególności brak jakiegokolwiek okresu ubezpieczenia w ostatnim dziesięcioleciu przed orzeczeniem wobec skarżącej całkowitej niezdolności do pracy, tj. przed [...] maja 2012 r. Na ostateczną decyzję Prezesa ZUS skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 482/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., a nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd powołał się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UZP 5/05 (OSNP 2006/19-20/305), w której stwierdzono, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W ślad za Sądem Najwyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż art. 58 ust. 1 powołanej ustawy nie odnosi się do art. 57 ust. 2, który samodzielnie określił minimalny okres składkowy i nieskładkowy. Z tego względu, w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 58 ust. 1, nie znajduje zastosowania ust. 2 tego przepisu, który w przypadku osób w wieku powyżej 30 lat wymaga, aby 5-letni okres zatrudnienia przypadał przed dniem powstania niezdolności do pracy. Podkreślił ponadto, że zmiana brzmienia art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez dodanie ust. 2, miała na celu przeniesienie sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym całkowicie niezdolnych do pracy, ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku w oparciu o uznanie Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Zdaniem Sądu, organ odmawiając przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności, której konieczność zaistnienia organ odnosi do okresu ostatniego 10-lecia, naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest dokonać subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany art. 83 z uwzględnieniem poczynionych rozważań. Należy w tym miejscu zauważyć, iż w myśl obecnego brzmienia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organ, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się "wyjaśnienie(...) istotnej treści przepisów i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (W. Siedlecki [w] Dobrzański B., Lisiewski W., Resich Z., Siedlecki W., Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, t. 1, Warszawa 1975, s. 637). Natomiast zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Zatem kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej, podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego (zob. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32, wyrok NSA z 18.02.1999 r., II SA 1926/98, Lex nr 46258). W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie dlaczego stosowanie to w danym konkretnym przypadku zostało przez sąd administracyjny uznane za błędne. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego oraz okoliczności stanu faktycznego. Związanie oceną prawną oznacza zaś, że nie jest dopuszczalne formułowanie nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym rozstrzyganiu sprawy administracyjnej i wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania oceną prawną oraz oznacza, że decyzja taka jest wadliwa i konieczne jest jej uchylenie (por. wyroki NSA: z 22.03.1999 r., IV SA 527/97, Lex nr 47275, z 25.05.2001 r., V SA 355/01, Lex nr 57181). Z tego względu Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Natomiast jeśli idzie o wiążący charakter "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego – obok oceny prawnej – elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, to wypada zwrócić uwagę, iż jest on immanentnie związany z oceną prawną. O ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, o tyle wskazania określają sposób i postępowanie w przyszłości. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże sąd (por. wyrok NSA z 24.06.2015 r., II FSK 1404/13, Lex nr 1774161). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 Ppsa, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 (Lex nr 1333866), może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdził, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez Sąd. W niniejszej sprawie bezspornie ani nie uległ zasadniczej zmianie stan faktyczny, ani też nie nastąpiła zmiana stanu prawnego po wydaniu przez WSA w Warszawie przedmiotowego wyroku z dnia 3 września 2014 r. Zatem dokonując odstępstwa od zasady wyrażonej w art. 153 Ppsa, Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Ustosunkowując się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 145a § 1 Ppsa, należy wskazać, iż ma on zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia z przyczyn określonych w art. 156 Kpa. W ocenie Sądu przepis art. 153 Ppsa nie jest stricte przepisem prawa materialnego, ma raczej charakter mieszany, ponadto nie doszło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Odnośnie natomiast wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 Ppsa wypada stwierdzić, iż może być ona wymierzona jedynie w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie w przypadku niewykonania wyroku uchylającego decyzję lub postanowienie. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany przestrzegać związanie oceną prawną i wskazówkami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.