II SA/Wa 161/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra -Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] A. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z [...] maja 2020 r. (nr [...]), którą Prezes Agencji Mienia Wojskowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) odmawiającą skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2020 r. A. S. (żołnierz zawodowy służby kontraktowej, który na mocy rozkazu personalnego Dowódcy [...] z [...] grudnia 2019 r., został wyznaczony na stanowisko służbowe w [...] w [...]), wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] o przyznanie prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.). We wniosku podał, że przed podjęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Aresztu Śledczego w [...] oraz że jego żona (A. S.) jako funkcjonariusz jako funkcjonariusz Aresztu Śledczego w [...], otrzymała w 2014 r. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 52.850 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm.) odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wniosek skarżącego o przyznanie kwatery (lokalu mieszkalnego) nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ jego żona pełniąc służbę w Służbie Więziennej otrzymała z budżetu państwa pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych - Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1427 ze zm.), przyznał jej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w [...]. Organ odwołał się do art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że skorzystanie z prawa do zakwaterowania przez żołnierza lub jego małżonka, który uprzednio w trakcie służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej otrzymał pomoc finansową ze środków Skarbu Państwa, wyklucza ponowne skorzystanie z prawa do zakwaterowania. A. S. w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podał, że wraz z żoną mieszka w [...], skąd czas dojazdu do miejsca pełnienia służby (w [...]) przekracza dwie godziny dziennie. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] co do tego, że skoro prawo żony skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane przy udziale Państwa, to oznacza, że skarżący nie może ubiegać się o realizację tego prawa, po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej. Organ odwołując się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy oraz racjonalności prawodawcy, stwierdził, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on sam lub jego małżonek kiedykolwiek wcześniej, pełniąc służbę w innej formacji, uzyskali pomoc finansową na cele mieszkaniowe. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wyjaśnił, że o prawie do zakwaterowania rozstrzyga się w decyzji o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, po ustaleniu czy w sprawie nie zaistniał jeden z przypadków określonych w art. 21 ust. 6 tej ustawy. Organ przywołał treść tego przepisu prawa, jak również art. 21 ust. 10 ustawy. Z powołanego art. 21 ust. 6 pkt 4 wynika, że przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury tj., do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i wówczas zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa. Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej uzyskanej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, wszystkie służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Organ powołał się na art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 października 1993 r. o zaopatrzeniu żołnierzy zawodowych, art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i stwierdził, że przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Organ odwoławczy podkreślił, że zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie z uprawnienia do zakwaterowania osób, które już raz skorzystały z pomocy państwa na cele mieszkalne. "Uwzględniając specyfikę sprawy" i kierując się wykładnią celowościową, historyczną i systemową przepisów, należy przyjąć, że żołnierz, którego żona jako funkcjonariusz Służby Więziennej otrzymała pomoc finansową na podstawie ustawy o Służbie Więziennej, nie może ubiegać się o pomoc państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Jego prawo do lokalu zostało już bowiem zrealizowane przy pomocy Państwa. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do nie tylko innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem organu, ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, powodowałby zaprzeczenie celu przepisów, wspólnych dla służb mundurowych. Prowadzi to do wniosku, że w przypadku skarżącego istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, ponieważ jego potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone. A. S. w skardze do Sądu na opisaną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] maja 2020 r. zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdził, że przysługuje mu prawo do zakwaterowania w formie kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, ponieważ dom w którym mieszka wraz z żoną (na który uzyskała pomoc finansową) znajduje się w [...], a czas dojazdu do miejsca służby (w garnizonie w [...]) przekracza ponad dwie godziny w obie strony. A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę podał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania w postaci przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego z powodów wywiedzionych w zaskarżonej decyzji i dlatego nie było podstaw do prowadzenia postępowania na okoliczność ustalenia, czy skarżący mieszka w "miejscowości pobliskiej", o której mowa w art. 1a pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu. Organ stwierdził, że w każdej sytuacji, w której "istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną". Tak też uczynił, organ, dla którego przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej "zrodził obiekcje na tle zaistniałego stanu prawnego i skłonił go do refleksji, czy nie zachodzą ważne racje prawne bądź społeczne przemawiające za odstąpieniem od wykładni gramatycznej". Przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy, z pominięciem wykładni systemowej i funkcjonalnej, byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, co narusza zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP). Z tych powodów Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o oddalenie skargi A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu I instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego A. S. o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że co prawda skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, niemniej jego żona, jako funkcjonariusz Służby Więziennej otrzymała pomoc mieszkaniową i ta okoliczność wyklucza przyznanie mu, jako żołnierzowi, prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego zapatrywania Prezesa Agencji Mienia Wojskowego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jego żona, jako funkcjonariusz Służby Więziennej, skorzystała z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Sąd zauważa, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał (lub którego małżonek otrzymał) pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Małżonka skarżącego otrzymała bowiem pomoc mieszkaniową będąc funkcjonariuszem Służby Więziennej, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 in. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywalonych przez organ wartości konstytucyjnych). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, że w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, że "Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, że "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zdaniem Sądu, powyższe wywody sądów administracyjnych nie mogą mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. O ile bowiem ogóle sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia prawa do zakwaterowania, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej formie, o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy (por. np. wyrok NSA z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21, wyroki WSA w Warszawie z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1507/20, z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2177/20). W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową. Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (por. B. Adamiak [w:] B .Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez A. S. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. Sąd wyjaśnia skarżącemu, że na tym etapie postępowania odnoszenie się do jego zarzutu dotyczącego oceny czy miejscowość, w której mieszka jest czy nie jest "miejscowością pobliską" w rozumieniu art. 1a pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu, jest przedwczesne. Biorąc powyższe pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy procesowej.