II SA/Wa 1615/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] wydany na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), którą odmówił M. F. przyznania emerytury w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. M. F. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie emerytury w drodze wyjątku. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Powodem decyzji odmownej stało się niewskazanie szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń w całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. F. wniósł o przyznanie emerytury w drodze wyjątku, wskazujące, iż ma [...] lata, jest w tragicznej sytuacji, bowiem jest całkowicie niezdolny do pracy z uwagi na wzrok i operację serca i nie posiada żadnych środków do życia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wymienione w tym przepisie. Powołany wyżej art. 83 może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności, zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Organ wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż na przestrzeni [...] lat życia skarżący udokumentował tylko 2 lata, 8 miesięcy i [...] dni okresów składkowych. Wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia szczególnych warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 764/05). W okresach: od osiągnięcia pełnoletniości w dniu [...] .10.1959 r., do [...] .04.1986 r., od. [...] .11.1986 r. do [...] .01.1999 r. i od [...] .08.2000 r. do [...] .05.2004 r. skarżący nie udokumentował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do emerytury w trybie zwykłym był zatem stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależnie od woli osoby ubezpieczonej, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ podał, że M. F. wiek emerytalny osiągnął w dniu [...] października 2006 r. Natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2013 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy od [...] maja 2008 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że do stażu pracy skarżącego nie zostały uwzględnione okresy zatrudnienia z powodu braku świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie w okresach: [...] .07.1964 r. – [...] .12.1974 r., [...] .03.1975 r. – [...] .08.1986 r., [...] .05.1992 r. – [...] .11.1992 r. i [...] .06.1993 r. – [...] .10.1993 r. Fakt ten nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy. Natomiast w latach 2000-2004 skarżący był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. Jednocześnie organ wskazał, że sama trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to bowiem nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet jeżeli potrzeby te są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której tak jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał na swoją tragiczną sytuację materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną . Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanek szczególnych okoliczności, na skutek których zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Prezesa Zakładu, fakt iż skarżący udokumentował tylko 2 lata, 8 miesięcy i [...] dni okresów składkowych oraz uznanie go za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero w dniu [...] maja 2008 r. nie uzasadnia uznania, iż nie nabył on uprawnień do emerytury w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Bezspornym jest co wynika zarówno z uzasadnienia decyzji jak i decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz dokumentów złożonych do akt sprawy przez skarżącego, iż w okresach od [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1992 r. i od [...] czerwca 1993 r. do [...] października 1993 r. skarżący był zatrudniony w Przedsiębiorstwie Usługowo Handlowych [...] od [...] lipca 1964 r. do [...] grudnia 1974 r. W. w W. oraz w okresie od [...] marca 1975 r. do [...] maja 1986 r. w O. w O. Okresy te jednak nie zostały uwzględnione w wyliczeniu stażu pracy z powodu braku świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie, co było powodem odnowy przyznanie skarżącemu emerytury w trybie zwykłym. Bezsporne jest również, iż skarżący przedkładał organom świadectwa pracy z tych zakładów bowiem kserokopie tych dokumentów przedłożył również Sądowi. W tej sytuacji zadaniem Sądu, który występuje w niniejszej sprawie, gdy bezspornym jest, iż skarżący był zatrudniony (oprócz okresu uznanego przez organ) przez ponad 22 lata, a z uwagi na brak dokumentacji okres ten nie może zostać uznany za okres zatrudnienia, występują szczególne okoliczności na skutek których M. F. nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury. Wskazać ponadto należy czego nie zauważa organ, iż nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2013 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy skarżącego od dnia [...] maja 2008 r. Jednak orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w W. z dnia [...] lutego 2013 r. zaliczono M. F. do stopnia niepełnosprawności znacznego i ustalono, iż stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2007 r. Natomiast zarówno z tego orzeczenia jaki i ze złożonego przez skarżącego uzupełniającej opinii biegłego lekarza [...] wynika, iż stwierdzono u M. F. znaczny stopień niepełnosprawności z powodu [...] . Jednak z powodu braku dokumentacji [...] nie można ustalić od kiedy ten stan ma miejsce. W tej sytuacji zdaniem Sądu można przyjąć, iż ograniczenie aktywności zawodowej skarżącego może być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi jego możliwości na rynku pracy. Tym bardziej, iż jak to wskazuje organ skarżący w okresie od [...] sierpnia 2000 r. do [...] maja 2004 r., [...] lipca 2004 r. – [...] listopada 2004 r. i [...] lutego 2006 r. – [...] października 2006 r. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Natomiast o jego aktywności w poszukiwaniu pracy świadczy fakt, iż w okresie od [...] czerwca 2004 r. – [...] czerwca 2004 r., [...] listopada 2004 r. do [...] października 2005 r., [...] listopada 2005 r. – [...] lutego 2006 r. oraz [...] sierpnia 2008 r. – [...] października 2008 r. przebywał w zatrudnieniu. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.