II SA/Wa 1626/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Asesor WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, - przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote// 80 groszy) stanowiącą 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu. Wicedyrektor Departamentu [...] działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K.W., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 65 lat życia posiada łącznie 3 lata 10 miesięcy i 2 dni udowodnionego okresu składkowego. Natomiast w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed datą powstania niezdolności do pracy w dniu [...] lipca 2003 r., zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, nie posiada jakiegokolwiek okresu. Ponadto przedstawione przez niego dowody nie pozwalają na uznanie, że w latach 1962 – 1964 oraz 1070 – 1982 pozostawał w ubezpieczeniu. Niezależnie od powyższego, od daty ustania ostatniego udowodnionego okresu składkowego przypadającego na dzień [...] stycznia 1985 r., do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] lipca 2003 r., czyli przez okres 18 lat, 5 miesięcy i 17 dni nie został uwodniony żaden okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Tym samym – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia ustawowego, bowiem w okresie tym nie orzeczono wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. Przy rozpatrywaniu sprawy była również brana pod uwagę sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania spornego świadczenia. We wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, K.W. nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji i uznał powyższą decyzję za krzywdzącą. W dalszej części podał, że ze względu na zagubienie nie z jego winy dokumentów byłych Państwowych Gospodarstw Rolnych, trudno mu jest udowodnić czas pracy, jednakże pracował w PGR od 16 roku życia i ma w sumie przepracowane 24 lata. Ponadto posiadane przez niego wcześniej dokumenty uległy zniszczeniu podczas pożaru domu, zaś dokumenty z PBrol-u i Spółdzielni Mleczarskiej pozostawione w archiwum są niekompletne. W dalszej części opisał swoje dzieciństwo oraz sytuację rodzinną i osobistą. Wicedyrektor Departamentu [...] działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2006 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K.W. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i wniósł o jej uchylenie, a w uzasadnieniu powołał się na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2006 r., skarżący podtrzymał swoje zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca dał wyłączną kompetencję do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, załatwianie spraw w tym przedmiocie odbywa się poprzez wydanie przez Prezesa ZUS decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy, do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Stosownie do treści art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich "nosicielem". Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej wspomniany przepis art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Trzeba jednocześnie podnieść, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, brak jest odmiennego uregulowania dotyczącego udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień konkretnym pracownikom do działania w jego imieniu, niż to, które wynika z przepisu art. 268a k.p.a., zaś przepisy normujące postępowanie w zakresie świadczeń ubezpieczeniowych zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdyby istniały stosowne przepisy dotyczące upoważnień do działania w imieniu organu w ustawie emerytalno – rentowej, to miałyby one pierwszeństwo stosowania przed odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], odmawiającą K.W. przyznania świadczenia w drodze wyjątku, podpisała wicedyrektor Departamentu Świadczeń [...], działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. udzielone [...] przez członka Zarządu ZUS [...]. W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwo w świetle poczynionych na wstępie rozważań, nie spełnia wymogów określonych w art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym decyzja, jako wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do działania w imieniu organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji również zaskarżona decyzja, która również została wydana przez wyżej wymienioną osobę i utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, została wydana przez niewłaściwy organ oraz rażąco narusza prawo i stąd jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W takiej sytuacji zaszła konieczność stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne jest rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.