II SA/Wa 1645/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") z dnia [...] sierpnia 2018 r. o numerze [...] w sprawie odmowy udostępnienia akt postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wydania K. J. (zwanym dalej: "Skarżącym") zaświadczenia o żądanej treści, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie własne. Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt III SA/Kr 335/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] marca 2012 r., co spowodowało, że postanowienie o odmowie wydania Skarżącemu zaświadczenia stało się prawomocne. Skarżący wystąpił następnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, zaś Komendant Główny wydał w dniu [...] lutego 2018 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. o numerze [...], Komendant Główny utrzymał w mocy postanowienie własne o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wystąpił o udostępnienie do zapoznania się w systemie teleinformatycznym Komendy Głównej Policji całości akt sprawy z postępowania, po którym Komendant Główny wydał postanowienie numer [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., po uwierzytelnieniu zgodnie z art. 20a ust. 1, albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przy wykorzystaniu profilu e-puap wraz z umożliwieniem sporządzania z tych akt odpisów cyfrowych. Skarżący wskazał, iż podstawą wniosku jest art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym, przysługuje mu prawo dostępu do akt postępowania. Podniósł nadto, iż zamieszkuje w miejscowości odległej od siedziby organu, jest inwalidą pierwszej grupy, w związku z czym istnieją medyczne oraz psychofizyczne przeszkody dla jego podróży, co uzasadnia ważny interes dostępu do tych akt. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. o numerze [...], Komendant Główny – powołując się na art. 74 § 2 k.p.a. – odmówił udostępnienia Skarżącemu żądanych akt sprawy. W uzasadnieniu organ przywołał stanowisko doktryny i orzecznictwa wypracowane na gruncie wykładni art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. podnosząc, iż strona może samodzielnie sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, nie przysługuje jej natomiast żądanie, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Ponadto może domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób) odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Następnie Komendant Główny wskazał, iż art. 73 § 3 k.p.a. ma charakter fakultatywny, co oznacza, że organ może, lecz nie jest z mocy ustawy zobowiązany zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym. Przepis ten ustanawia zatem minimum gwarancji, jakie organ jest zobowiązany zapewnić stronie. Zdaniem organu, wyjście naprzeciw oczekiwaniom Skarżącego w zakresie zapewnienia dokonania przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w systemie teleinformatycznym, mając na uwadze ilość zainicjowanych przez niego spraw przed organami Policji różnego szczebla, wiązałoby się z koniecznością takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które mogłyby zakłócić normalny tok funkcjonowania organu i utrudnić wykonywanie przypisanych mu funkcji. Jednocześnie spełnienie żądania Skarżącego nie jest uzasadnione realizacją zasady jawności postępowania, bowiem akta danej sprawy składają się w przeważającej części z dokumentów znanych stronie, tj. przez nią wytworzonych lub jej doręczonych. Końcowo organ zauważył, iż Skarżący miał możliwość skorzystania z wynikającego z prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej. W związku z tym, ważny interes strony mógł i nadal może zostać prawnie zaspokojony bez potrzeby zapewnienia stronie dokonania czynności, o których mowa w § 1, w systemie teleinformatycznym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., Komendant Główny utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2018 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ w całości powtórzył swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu o odmowie udostępnienia żądanych akt sprawy. Odnosząc się z kolei do argumentów Skarżącego, Komendant Główny podniósł, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem przeprowadzone postępowanie dotyczy kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jest to zatem postępowanie o charakterze gabinetowym, ograniczone w zasadzie do rozważania kwestii proceduralnych, toteż nie może znaleźć zrozumienia argument o możliwych istotnych brakach czy nawet rzekomym znajdowaniu się w tychże aktach dokumentów nieznanych stronie, a mających i mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżący wniósł o jego wyeliminowanie, a jak również poprzedzającego je postanowienia w całości jako rażąco naruszających art. 73 k.p.a. oraz zobowiązanie Komendanta Głównego do udostępnienia akt sprawy o wydanie zaświadczenia w całości za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Uzasadniając skargę podniósł w szczególności, iż odmawianie stronie udostępnienia akt, prowadzi do uchybienia art. 73 k.p.a., bowiem uniemożliwienia poznania przez stronę prawdy w jej sprawie wraz z możliwym zakwestionowaniem wydania orzeczeń dowolnych, z niedopełnieniem obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w wydanych w sprawie postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przypomnieć należy, iż kwestia udostępniania stronie akt postępowania została uregulowana w Rozdziale 3 Działu II k.p.a., w przepisach od art. 73 do art. 74. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei w myśl § 2 tego przepisu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, iż prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest bowiem istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), stanowiąc jednocześnie obowiązek organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.). Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji akcentuje się przy tym konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. o sygn. akt I OPS 1/18 i powołane tam stanowisko doktryny i orzecznictwa; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne jest to, że Skarżący wystąpił o udostępnienie wglądu do akt sprawy w systemie teleinformatycznym przy wykorzystaniu profilu ePUAP wraz z umożliwieniem sporządzania z tych akt odpisów cyfrowych. Wskazać zatem trzeba, iż zgodnie z art. 73 § 3 k.p.a., organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis ten został wprowadzony do k.p.a. ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183). W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk Nr 1637 z dnia 21 sierpnia 2013 r., Sejm VII Kadencji) wskazano, że: "W art. 73 § 3 k.p.a. rozszerza się zakres elektronicznego wglądu w akta sprawy. W obecnym stanie prawnym dostęp on-line do akt sprawy zawężony pozostaje jedynie do "pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych". Wyłącza to możliwość zapewnienia dostępu w pozostałym zakresie akt sprawy, w tym elektronicznego dostępu do metryki sprawy (art. 66a k.p.a.). Projekt nowelizacji dopuszcza elektroniczny wgląd w akta sprawy w pełnym zakresie, co zwalnia obywatela z konieczności stawiania się w siedzibie organu w celu realizacji tego uprawnienia. W organach, które wdrożyły system elektronicznego zarządzania dokumentami, nowe rozwiązanie umożliwi, dzięki funkcjonalnościom tego systemu, dostępność informacji związanych z prowadzonym postępowaniem nie tylko dla urzędnika, ale także dla obywatela, będącego adresatem działań organu". Analiza treści omawianego przepisu, jak również zaprezentowanego uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej, prowadzi do jednoznacznego stanowiska, iż celem ustawodawcy było zapewnienie stronie bezpośredniego dostępu do akt sprawy, bez konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, co niewątpliwie należy odczytywać jako realizację zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Przywołać dodatkowo trzeba stanowisko zajęte przez A.W., zgodnie z którym, przepis art. 73 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zapewnienia stronie wglądu w akta sprawy zawarte w systemie teleinformacyjnym (vide: Komentarz aktualizowany do art. 73 k.p.a., System Informacji Prawnej LEX). Niezależnie jednak od tego, czy omawiany przepis wprowadza obowiązek organu o charakterze bezwzględnym czy tylko fakultatywnym poprzez posłużenie się zwrotem "może", to nie ulega wątpliwości, że odmawiając stronie udostępnienia wglądu do akt sprawy w takiej formie, organ ma obowiązek wskazać przede wszystkim to, czy posiada własny system teleinformatyczny oraz czy posiada techniczną możliwość zapewnienia stronie elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie (np. przy wykorzystaniu profilu ePUAP), a w sytuacji gdy spełnione są te wymogi, to winien wykazać w uzasadnieniu do postanowienia, dlaczego mimo potencjalnej możliwości odmawia zapewnia stronie dokonania czynności, o których mowa w 73 § 1 k.p.a., w takiej formie. W niniejszej sprawie organ uchybił temu obowiązkowi, bowiem odmówił Skarżącemu dostępu do akt sprawy przy wykorzystaniu profilu ePUAP, bądź też przy wykorzystaniu dostępnego organowi systemu teleinformatycznego, nie uzasadniając tej odmowy ani względami technicznymi ani innymi racjonalnymi i dającymi się pogodzić z istotą omawianej instytucji względami. W ocenie Sądu, nie sposób zaakceptować argumentacji Komendanta Głównego, sprowadzającej się do wskazywania na ilość zainicjowanych przez Skarżącego spraw przed organami Policji różnego szczebla. Jak bezsprzecznie wynika z wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r., Skarżący wystąpił o wgląd do akt postępowania zakończonego postanowieniem Komendanta Głównego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o numerze [...]. Zatem nie można przyjąć, jak uczynił to organ, że przedmiotem żądania Skarżącego były wszelkie dokumenty związane z jego sprawami, lecz jedynie akta tej konkretnej sprawy, które organ musiał zgromadzić w tym postępowaniu, bowiem to na ich podstawie powziął swoje ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie również lakoniczne stanowisko Komendanta Głównego, zgodnie z którym, realizacja wniosku Skarżącego wiązałaby się z koniecznością podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które mogłyby zakłócić normalny tok funkcjonowania organu i utrudnić wykonywanie przypisanych mu funkcji. Jak to bowiem wyżej wyjaśniono, celem wprowadzenia przepisu art. 73 § 3 k.p.a. było właśnie odciążenie organów administracji publicznej od angażowania ich pracowników w realizację obowiązku nałożonego przez przepis art. 73 § 1 k.p.a., skoro udostępnienie wglądu miało odbywać się w systemie teleinformatycznym. Nie sposób zatem uznać, by takie stanowisko – bez wykazania jakie "działania organizacyjne i środki osobowe" stanowiły przeszkodę dla realizacji żądania Skarżącego w omawianym trybie – miało jakiekolwiek racjonalne podstawy. Zdecydowanie nie można natomiast zaaprobować poglądu Komendanta Głównego, iż spełnienie żądania Skarżącego "nie jest uzasadnione realizacją zasady jawności postępowania, bowiem akta danej sprawy składają się w przeważającej części z dokumentów znanych stronie, tj. przez nią wytworzonych lub jej doręczonych". Takie stanowisko jest nieuprawnione i przeczy istocie omawianej instytucji. Niezależnie od tego, iż przepisy art. 73 k.p.a. nie limitują określonych w nich uprawnień strony, a nawet dopuszczają ich realizację po zakończeniu postępowania, to podnieść należy, że organ administracji nie jest uprawniony do dokonywania oceny tego, czy żądanie strony jest uzasadnione zasadą jawności oraz czy na akta postępowania składają się dokumenty znane czy też nieznane stronie. Wskazać w końcu należy, iż w odróżnieniu od regulacji zawartej w art. 73 § 2 k.p.a., przepis § 3 nie uzależnia skorzystania z wprowadzonej w nim możliwości, od wykazywania jakiegokolwiek interesu strony. Okoliczność ta również wpisuje się w cel przyświecający ustawodawcy przy jego konstruowaniu, związany z prostotą i szybkością postępowania. Niejako na marginesie zauważyć wypada, iż Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu wiadomym jest, że na możliwość skorzystania z wglądu do akt sprawy w systemie teleinformatycznym wskazywały Skarżącemu inne składy orzekające tutejszego Sądu. Dla przykładu wskazać można na prawomocne wyroki: z dnia 17 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 385/17; z dnia 10 listopada 2017 r. o sygn. akt 442/17; czy z dnia 5 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1403/17. Trudno jest zatem zaaprobować sytuację, gdy Skarżący kierując się wskazówkami sądu administracyjnego, spotyka się następnie z nieuzasadnioną i niemającą logicznych racji odmową ze strony organu. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, iż Komendant Główny naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę Komendant Główny będzie obowiązany załatwić wniosek Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. przy uwzględnieniu zaprezentowanej wyżej oceny prawnej. Z wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w sprawie postanowienia, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).