II SA/Wa 385/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ podał, że K. J. wnioskiem z dnia [...] października2016 r. wniósł o udostępnienie w formie cyfrowej przesłanej zwrotnie dokumentacji z podejmowany działań czy czynności, a w razie konsultacji prawnej, treści wniosku do prawnika i jego odpowiedzi. Wniosek ten złożony został w toku postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie żądania K. J. stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r. o uznaniu za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji K. w zakresie sprawy przyznania świadczenia przysługującego funkcjonariuszowi Policji w Postaci dopłaty do wypoczynku za rok 2005. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił K. J. wydania kopii żądanych dokumentów z akt postępowania administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. J. wskazał, że nie zgadza się zarówno ze stanowiskiem organu, jak i jego uzasadnieniem oraz kwestionuje prawidłowość pouczenia. Zarzucił organowi: 1) nieprawidłową wykładnię art. 73 i 74 k.p.a. oraz brak własnych ustaleń co do istnienia interesu prawnego strony w udostępnieniu żądanych dokumentów z akt postępowania administracyjnego, zaniechanie możliwości zbadania gdzie i do jakich celów, ponad toczące się postępowanie, dokumenty żądane strona może i wykorzysta faktycznie, co sprzeczne jest z art. 32 Konstytucji RP oraz z utrwalonym orzecznictwem - tj. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 2118/12. 2) nieprawidłowo sformułowane pouczenie, zgodnie z którym stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy w ocenie strony organ naruszył właściwość rzeczową organu odwoławczego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Przechodząc do drugiego zarzutu Komendant Główny Policji wskazał, że prawidłowo zastosował art. 73 i art. 74 k.p.a. Z przepisów tych wyraźnie wynika, że organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do przeglądania akt i sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy. Przepis art. 73 k.p.a. nie nakłada bowiem na organ obowiązku sporządzania i przesyłania na żądanie strony kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie. Dodatkowo, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, organ ma obowiązek na żądanie strony uwierzytelnić odpisy lub kopie sporządzone z akt sprawy bądź też wydać z akt sprawy uwierzytelnione odpisy. Za bezzasadny organ uznał zarzut K. J. dokonania nieprawidłowej wykładni art. 73 i 74 k.p.a. oraz niedokonania własnych ustaleń co do istnienia interesu prawnego strony w udostępnieniu żądanych dokumentów z akt postępowania administracyjnego, zaniechania możliwości zbadania gdzie i do jakich celów, ponad toczące się postępowanie dokumenty żądane strona może i wykorzysta faktycznie, co sprzeczne jest z art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem Komendanta Głównego Policji organ nie jest zobowiązany do ustalania i konkretyzowania celu, dla którego strona mogłaby ewentualnie wykorzystać dokumenty z akt postępowania administracyjnego. Powyższe jest wyłączną rolą i zadaniem strony, a organ w tym zakresie nie może działać. Wskazał też, że za ważny interes strony nie może być uznane powołanie się ogólnie na: odległe miejsce zamieszkania, działania prawnika w charakterze biegłego, czy też konieczność czuwania nad tym, czy ewentualne pytania do prawnika i jego odpowiedź są ukierunkowane na działania na szkodę strony sprawę wnoszącą. Konkludując Komendant Główny Policji uznał, że w sprawie prawidłowo zastosował art. 74 § 2 k.p.a., zatem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając kwestionowane postanowienie w całości skarżący wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że w zakresie właściwości Komendanta Głównego Policji jako organu centralnego nie może przyznać żaden inny przepis jak przepis ustawowy, nie może tego też uczynić żaden wyrok nawet Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ pominął przepis art. 5 ust. 1 ustawy o Policji określający kompetencje Komendanta Głównego Policji jako organu centralnego wyłącznie do spraw bezpieczeństwa i porządku publicznego. Oznacza to, że przyjęcie ponownego rozpoznania sprawy przez Komendanta Głównego Policji stanowiło naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący zarzucił też organowi naruszenie art. 73 § 2 k.p.a. Nakłada on bowiem na organ konstytutywny obowiązek wydania takich dokumentów stronie w razie wyczerpania przesłanek prawnych z tego przepisu. Organ pominął, że w każdej sprawie konstytutywnym obowiązkiem jest stosowanie się do norm ogólnych postępowania administracyjnego, a w tym obowiązków pouczeniowo – informacyjnych i art. 12 k.p.a. Dalej skarżący wskazał, że organowi wiadome jest z urzędu, iż zamieszkuje w odległej miejscowości, zatem dotarcie do siedziby organu jest znacznie utrudnione w związku z czasem na to niezbędnym i znacznymi wydatkami finansowymi, a równocześnie, iż jest inwalidą pierwszej grupy, co również znacznie utrudnia dotarcie osobiste do siedziby organu. Odmawianie prawa konstytutywnego stanowi, w ocenie skarżącego, formę ukrytego działania organu i prowadzenia sprawy w sposób dowolny, a w tym ukrywania środków dowodowych, czy bezprawnego ich pomijania, lub ukrywania, jak i utrudniania działań strony w trakcie i w związku z postępowaniem administracyjnym, co oznacza, iż odmawianie żądanych odpisów jest bez podstawy prawnej, lub co najmniej z rażącym naruszeniem prawa strony, a w tym i obowiązku organu z art. 73 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga badana z uwzględnieniem powyższych regulacji, zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi o braku właściwości Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy od postanowienia tegoż organu z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie wydania kopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei, jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy, "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (...)". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 543), który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/10; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2270/11; z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I OSK 267/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że - w braku przepisu szczególnego - domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji. Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że - jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji takiej nie służy odwołanie (odpowiednio od postanowienia nie służy zażalenie) do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. wydano w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego, a materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że - zgodnie z ogólną regułą – przedmiotowe postanowienie było ostateczne i nie przysługiwało od niego zażalenie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, że wniosek z dnia [...] października 2016 r. nie jest jednoznaczny w treści. Skarżący powołuje się w nim na art. 9, 10 i 73 § 2 k.p.a., ale równocześnie wnosi o udzielenie informacji czy zakres sprawy toczącej się przed organem (z wniosku skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014r.) wymaga wystąpienia o opinię prawną i czy będą w nim podejmowane inne czynności, a jeżeli tak to jakie i w jakim celu. W przypadku podejmowania przez organ czynności, nieważnie jakich, z uwagi na zasadę jawności postępowania skarżący wniósł o udostępnienie w formie cyfrowej, przesłanej zwrotnie dokumentacji z podejmowanych, czy podjętych czynności, a w tym w razie konsultacji prawnej treści wniosku do prawnika i jego odpowiedzi. Z treści wniosku nie wynika by skarżący zwracał się do organu o wydanie odpisów lub kopii dokumentów tym bardziej, że na podstawie treści wniosku nie można stwierdzić, o doręczenie których dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wnosi. Zdaniem Sądu takiego żądania nie można wywodzić z samego powołania się przez skarżącego na przepis art. 73 § 2 k.p.a. bez jego uzasadnienia. Tymczasem organ dysponując wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2016 r. wydał postanowienie o odmowie wydania kopii żądanych przez skarżącego dokumentów z akt postępowania administracyjnego z uwagi na niewskazanie "ważnego interesu". Działanie powyższe narusza art. 64 § 2 k.p.a., bowiem organ obligowany przesłankami z art. 73 § 2 k.p.a. do badania "ważnego interesu" w sytuacji, gdy strona go nie wskazuje – winien wezwać ją do usunięcia braków. Zgodnie bowiem z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonych w przepisach szczególnych. Jak już wcześniej wskazano wniosek skarżącego z dnia [...] października 2016r. jest nieprecyzyjny. Nie wynika z niego co jest rzeczywistą wolą skarżącego, tj.: czy zwraca się o informację na temat dalszego przebiegu postępowania, czy też żąda kopii konkretnych dokumentów z akt administracyjnych. Obowiązkiem organu było zatem wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania wniosku i w zależności od jego wyniku poinformowanie strony o toku postępowania lub podjęcie działań w zakresie ewentualnego wydania bądź nie dokumentów z akt sprawy w tym uwierzytelnionych. Organ pierwszej instancji tego nie uczynił, błędnie przyjmując, że strona domaga się wydania uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy i od razu we wniosku winna uzasadnić swój "ważny interes". Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy nie zauważył naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. i przychylił się do przyjętej koncepcji, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik. Takim działaniem organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. To spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Główny Policji uwzględni powyższe wskazania Sądu, a nadto weźmie pod uwagę, że regulacja przepisu art. 73 k.p.a. ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony. Na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. realizacji zasady jawności służyć ma możliwość przeglądania akt sprawy w każdym stadium postępowania oraz sporządzania z nich notatek, odpisów i kserokopii. Ponadto, zgodnie z § 3 powołanego przepisu organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o której mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.