I OSK 267/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Małgorzata Miron, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 851/11 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 851/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, w sprawie ze skargi M. A. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący M. A. pełnił służbę w Policji od dnia 16 lutego 1993 r. i w czasie jej pełnienia w Komendzie Stołecznej Policji, Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...)przyznał skarżącemu kwaterę tymczasową nr (...) przy ul. J. w Warszawie o powierzchni użytkowej (...) m2 i powierzchni mieszkalnej (...) m2 oraz o strukturze 3 pokoje i kuchnia, a w kwaterze tej zostali upoważnieni do zamieszkania żona skarżącego M. A. oraz córki D. i E. A. Następnie Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) zwolnił skarżącego ze służby w Policji. W dniu 5 marca 2010 r. zostało wszczęte postępowanie o opróżnienie powyższej kwatery, o czym zawiadomiono skarżącego pismem z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) W trakcie toczącego się postępowania, skarżący wraz z żoną, pismami z dnia 18 marca 2010 r. i 12 maja 2010 r., wnosili o umorzenie postępowania, na co otrzymali negatywną odpowiedź pismami z dnia 15 kwietnia 2010 r. i 1 czerwca 2010 r. Pismem z dnia 18 maja 2010 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...) o przyznaniu kwatery tymczasowej. W uzasadnieniu podał, że lokal ten nie miał statusu kwatery tymczasowej i decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469). Stwierdził ponadto, iż wpłacił kaucję za lokal i opłaca za niego czynsz według takich samych stawek jak za lokal służbowy. W związku z powyższym istnieje podstawa do uznania, iż została z nim zawarta umowa najmu lokalu służbowego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) października 2010 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...). W odwołaniu z dnia 11 maja 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie jej zgodnie z wnioskiem, bądź też o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że skarżący w swoim odwołaniu zarzucił organowi, iż wydał on orzeczenie sprzecznie z jego wolą, w sposób wprowadzający go w błąd, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów art. 61 § 2 k.p.a. i nie sposób się z tym zgodzić, bowiem złożył on wniosek o przydział lokalu mieszkalnego w dniu 28 lutego 2002 r., będąc funkcjonariuszem w służbie stałej. Natomiast nie budzącym wątpliwości jest fakt, iż mimo tego wniosku otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Jednakże Komendant Stołeczny Policji, chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, mając w swoim zasobie tylko kwatery tymczasowe, zaproponował zainteresowanemu przydział takiego lokalu i wymieniony przed przyjęciem lokalu został poinformowany o statusie mieszkania, jego powierzchni oraz miał czas na podjęcie stosownej decyzji. Dopiero po uzyskaniu jego akceptacji w dniu (...) sierpnia 2003 r. została wydana decyzja nr (...) o przydziale spornej kwatery tymczasowej. Skarżący odebrał osobiście przedmiotową decyzję w dniu (...) sierpnia 2003 r., od której przysługiwało mu odwołanie do organu drugiej instancji, o czym został pouczony i nie skorzystał z tej możliwości, w związku z tym stała się ona ostateczna w przedmiotowej sprawie. Ponadto, co istotne, otrzymując przydział kwatery tymczasowej, nie utracił on prawa do lokalu mieszkalnego. W dalszej części organ wskazał, że nie było przeciwwskazań prawnych, aby funkcjonariusz w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej, bowiem art. 88 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż policjant w służbie przygotowawczej nie jest uprawniony do przydziału lokalu docelowego i może otrzymać tylko kwaterę tymczasową. Poza tym przepis ten nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałyby, iż policjantowi w służbie stałej, uprawnionemu do lokalu mieszkalnego, nie można przydzielić kwatery tymczasowej. Powyższa zaś decyzja została wydana w oparciu o § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), w myśl którego na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Z kolei zgodnie z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na użytkowanie z dnia (...) lipca 2003 r. nr (...), przeznaczenie budynków A i B położonych przy ul. J. w Warszawie określone zostało jako "budynki zamieszkania zbiorowego". Ponadto, zgodnie z zapisem § 2 ust. 2 umowy zawartej pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa, a Komendą Stołeczną Policji w dniu 26 marca 2003 r. w sprawie oddania Komendzie Stołecznej Policji do nieodpłatnego używania wymienionej nieruchomości, KSP upoważniona została do korzystania z omawianego kompleksu mieszkaniowego przez okres 25 lat. Tym samym lokale położone w tych budynkach mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. W oparciu o postanowienia wymienionych wyżej umów i decyzji, Komendant Stołeczny Policji, proponując przydział mieszkania w opisanym kompleksie, mógł tylko zaproponować przydział lokalu o statusie kwatery tymczasowej. Prawdą jest, że w dokumentacji mieszkaniowej skarżącego brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, jednak w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza niezrealizowanego prawa do przydziału lokalu mieszkalnego i złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, nie stanowi to rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego mianowicie powodu, że pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawiać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Natomiast – zdaniem organu – wymienione przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Odnosząc się z kolei do kwestii nierozpoznania części wniosku strony w sprawie przydziału zajmowanego lokalu mieszkalnego organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego są odrębnymi postępowaniami, opartymi o różne podstawy prawne, prowadzonymi przez organy, których właściwość do rozpoznania wniosku w danym przedmiocie może się różnić i do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej, brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku strony o przydział tego samego lokalu mieszkalnego jako docelowego. Zatem wniosek skarżącego winien być więc przedmiotem odrębnego postępowania powadzonego przez właściwy dla niego (emeryta) organ Policji, a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatrywany jest w trybie nadzwyczajnym, zaś organem właściwym do jego przeprowadzenia w pierwszej instancji był Komendant Główny Policji. Tym samym zarzut skarżącego uznano za bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący M. A. zarzucił powyższej decyzji: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez jego błędną subsumpcję i wypowiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta Stołecznego Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, 2. obrazę art. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ drugiej instancji jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji i odmowie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy skutek decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...) jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już skonsumowane. W tej sytuacji skarżący wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu natomiast podał, że nie był informowany w sprawie wydania decyzji o przydziale zajmowanej kwatery tymczasowej jako lokalu mieszkalnego i brak pisemnego wniosku o jej przydział stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem tak stanowi przepis. Ponadto decyzją tą organ wywołał dla niego skutki o charakterze nieodwracalnym z uwagi na skonsumowanie rozstrzygnięcia decyzji, bowiem brak jest podstaw aby przypuszczać, że wieloletni okres zamieszkiwania w wadliwie przydzielonej kwaterze można by było przywrócić do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., przez ministra należy rozumieć m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Wobec powyższego jest on ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., od którego decyzji nie służy odwołanie, lecz wniosek w trybie art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Teza owa znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W ustawie o Policji, w przepisach dotyczących zakwaterowania, nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach. W tym przypadku nie ma również zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy, że od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk, wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, bowiem dotyczy on tylko tych ściśle określonych spraw. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach i skoro w rozpoznawanej sprawie rozpoznał on odwołanie od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia (...) października 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania kwatery tymczasowej, to tym samym naruszył przepisy o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – te przypadki odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służb tych funkcjonariuszy w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji i w związku z tym należy uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Powyższe oznacza, że w sytuacjach gdy Komendant Główny Policji wyda inne decyzje niż dotyczące mianowania, przeniesienia czy zwolnienia to od tego rodzaju decyzji nie będzie przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w wyrokach z dnia 22 sierpnia 2012 r. o sygn. I OSK 29/12, I OSK 31/12, I OSK 2272/11, I OSK 2262/11, I OSK 2270/11, I OSK 2271/11, I OSK 166/12, I OSK 86/12, I OSK 2372/11, I OSK 2275/11, I OSK 2274/11, zapadłych na tle identycznego stanu faktycznego, iż od ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji nie przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien być rozpoznany przez ten sam organ. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji [...]". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10). Z powyższego wynika, że – w braku przepisu szczególnego – domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji. Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że – jak stanowi art. 127 § 3 K.p.a. – od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 19 października 2010 r. dotyczyła przydziału policjantowi kwatery tymczasowej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że – zgodnie z ogólną regułą – decyzja ta była ostateczna i nie przysługiwało od niej odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien być rozpoznany przez Komendanta Głównego Policji. Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji z dnia (...) lutego 2011 r. W tym świetle za trafny i odpowiadający prawu należy uznać zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym stwierdzono, że ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.