II SA/Wa 1648/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz zawieszenia postępowania - utrzymał w mocy w/w postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2014 r. skarżący K. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] oraz wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie sygn. II SA/Wa 1032/08. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku strony skarżącej, Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (pkt 1 decyzji) oraz zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie wniosku strony skarżącej o wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie sygn. II SA/Wa 1032/08 (pkt 2 decyzji). Pod treścią wydanego postanowienia podpisał się, działający z upoważnienia Komendanta Głównego Policji, [...] P. T. - Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji. W dniu [...] maja 2016 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r., którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji oraz zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie wniosku strony skarżącej o wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie sygn. II SA/Wa 1032/08. Pod treścią wydanego postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. podpisał się, działający z upoważnienia Komendanta Głównego Policji, [...] P. T. - Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji. W dniu 3 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił organowi niezgodność z prawem i bezskuteczność. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2016 r. skarżący, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe zarzuty skargi, podniósł dodatkowe argumenty mającego, jego zdaniem, świadczyć o wadliwości zaskarżonego postanowienia organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. J. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz zawieszenia postępowania - narusza przepisy prawa. Należy zauważyć, iż w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Komendant Główny Policji, wydając sporne postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż istota unormowania zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polega na tym, że osoba, która wydała określone orzeczenie (pracownik organu administracji publicznej) w sprawie administracyjnej nie może rozpoznać środka zaskarżenia od tego orzeczenia. Jest to istota postępowania instancyjnego i zasadniczy sens kontroli orzeczeń administracyjnych w drodze przysługujących stronie środków zaskarżenia. Ta sama osoba, która wydała zaskarżalne orzeczenie nie może kontrolować wydanego przez siebie orzeczenia rozpatrując środek zaskarżenia od tego orzeczenia, gdyż naruszałoby to podstawowe zasady sprawiedliwości proceduralnej, a zwłaszcza zasadę obiektywizmu i zasadę bezstronności. Na te zasadnicze kwestie zwrócił trafnie uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09. Ponadto, należy wskazać, że przepis art. 24 k.p.a., który określa przyczyny wyłączenia pracownika organu, został zamieszony w Kodeksie postępowania administracyjnego w Dziale I. Przepisy ogólne, co oznacza, że przepisy tego działu, a więc także art. 24, mają zastosowanie w każdym postępowaniu administracyjnym, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i organem drugiej instancji, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i postępowaniach nadzwyczajnych. Tak więc to, że przepisy dotyczące postanowień i zażaleń nie odsyłają wprost do stosowania przepisów działu pierwszego k.p.a. nie oznacza wyłączenia odpowiedniego stosowania przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego do wydawania postanowień. Wykładnia systemowa Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że skoro do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji (art. 126 k.p.a.), a do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.), to do postanowień stosuje się odpowiednio również art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy czym odpowiednie stosownie tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu, jeżeli wydał zaskarżone postanowienie, w zakresie rozpoznania środka zaskarżenia od tego postanowienia. Co do zasady, rozpoznanie środka zaskarżenia od postanowień należy do kompetencji organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.), co oznacza, że zażalenie może rozpoznać pracownik organu wyższego stopnia z upoważnienia tego organu (art. 268a k.p.a.), a nie pracownik organu pierwszej instancji. W przypadku, gdy zaskarżalne postanowienie wydał w pierwszej instancji minister (pracownik upoważniony przez ministra), środkiem zaskarżenia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., zamiast zażalenia, przy czym do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 i licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydawanych od 2009 r. przyjmowane jest stanowisko, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., co oznacza, że pracownik, który wydał orzeczenie zaskarżone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega wyłączeniu. Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1271/14, w którym NSA wyraźnie stwierdził, że pracownik organu administracji publicznej, który wydał zaskarżone postanowienie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 126 i art. 144 k.p.a. i nie może rozpoznawać środka zaskarżenia na to postanowienie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno postanowienie wydane [...] kwietnia 2016 r., jak i postanowienie wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] lipca 2016 r., wydał i podpisał z upoważnienia Komendanta Głównego Policji ten sam pracownik – [...] P. T. - Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (publik. /w:/ ONSAiWSA z 2010 r., nr 5, poz. 82; LEX nr 579940), uznał, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję (czy też postanowienie) objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reasumując, wydanie zaskarżonego postanowienia na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Komendanta Głównego Policji, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia, stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (podobnie: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, LEX nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - orzekł, jak sentencji wyroku.