II SA/Wa 1653/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z pkt 1 ppkt 1 lit. 1 upoważnienia Ministra Obrony Narodowej nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON nr 17, poz. 256) – po rozpatrzeniu odwołania [...] T. D. z dnia [...] lipca 2012 r. od decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w sprawie przyznania w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...], w kwocie [...] zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, iż wysokość dodatku specjalnego otrzymywanego przez żołnierza zawodowego, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, zgodnie z art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uzależniona jest od okresu jego otrzymywania. W sprawie bezspornym jest, że [...] T. D. otrzymywał dodatek specjalny z trzech różnych tytułów, w różnych okresach czasu. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy okresy pobierania tych dodatków specjalnych, dla potrzeb ustalenia wysokości dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, mogą podlegać zsumowaniu. W ocenie organu, do dnia 1 lipca 2012 r. nie istniała taka podstawa prawna, która uprawniałaby do połączenia okresów pobierania otrzymywanych dodatków specjalnych. Uzasadniając takie stanowisko, organ wskazał, że z treści art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że mogą oni otrzymywać dodatek specjalny z kilku (kilkunastu) tytułów, w zależności od występowania w danym środowisku służby żołnierza zawodowego warunków szczególnych. Rodzaje dodatków zostały ustanowione w przepisie § 4 rozporządzenia. Obecnie funkcjonuje 11 różnych tytułów dodatku specjalnego. Ustawodawca zawarł jednakże zastrzeżenie, że żołnierz zawodowy nie może otrzymać równocześnie dodatku specjalnego z więcej niż jednego tytułu. Prowadzi to do wniosku, że każdy tytuł do wypłaty dodatku specjalnego należy traktować w istocie jako odrębny dodatek. W wyniku likwidacji z dniem [...] września 2006 r. [...] i utworzenia [...] – wprowadzono nowy tytuł prawny do wypłaty dodatku specjalnego, tj. wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w [...] (z uwzględnieniem okresu pobierania dodatku dla żołnierzy [...] do dnia [...] czerwca 2004 r. – na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia). Przepisy regulujące proces likwidacji [...] oraz powstania [...] nie zawierały regulacji prawnych (np. wzorowanych na przepisie art. 231 Kodeksu pracy), na podstawie których możliwe byłoby "przejście" żołnierzy zawodowych pełniących służbę w [...] do nowopowstałych [...], z zachowaniem uprawnień nabytych w okresie pełnienia służby w [...]. Konsekwencją braku takiego zapisu oraz wobec przyjęcia zasady nieuwzględniania w okresie pobierania dodatku specjalnego z jednego tytułu – okresu pobierania dodatku specjalnego z innego tytułu, nie zamieszczono regulacji prawnej pozwalającej na sumowanie okresów pobierania tych dwóch wyżej wymienionych dodatków. W efekcie do okresu pobierania dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby w [...] nie wlicza się okresu pobierania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w [...] oraz dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...], gdyż do dnia [...] lipca 2012 r. nie istniała norma prawna pozwalająca na sumowanie okresów pobierania dodatków specjalnych wypłacanych z różnych tytułów. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że [...] T. D. otrzymywał dodatek specjalny z trzech różnych tytułów. Połączenie okresów otrzymywania tych dodatków wymagałoby istnienia konkretnego przepisu prawa, zezwalającego na takie działanie. Do stworzenia fikcji prawnej, zgodnie z którą [...] T. D. otrzymywał dodatek specjalny za pełnienie służby w [...] od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., niezbędne jest istnienie normy prawnej, z której wprost wynikać będzie takie uprawnienie, a nie wynik błędnej wykładni przepisu art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 5a i 5b wymienionej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 4 rozporządzenia. Ta błędna wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego polegała na przyjęciu, że okres otrzymywania dodatku specjalnego z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej w [...] podlega zsumowaniu dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez [...] T. D. dodatku specjalnego z innego tytułu. Okoliczności otrzymywania przez [...] T. D. dodatku do uposażenia oraz analiza przepisów rozporządzenia prowadzą do wniosku, że w przypadku oficera w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej mógł nastąpić zbieg uprawnień do otrzymania: 1. dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...], 2. dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w [...] oraz 3. dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...]. Ponieważ kwota dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...] jest wyższa od kwot pozostałych dodatków, oficerowi w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznano ten dodatek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. D. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów art. 80 ust. 5a i 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 26a oraz § 5, § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodaków i uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 141, poz. 1497 z późn. zm.). Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej, utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr MON nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przez cały okres służby w [...] wykonywał tożsame czynności, z tytułu których otrzymywał dodatek specjalny. Organ powinien więc uznać, że otrzymywał jeden dodatek przez okres proporcjonalny do jego otrzymywania. W odpowiedzi na skargę ogan wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko organu oparte jest na założeniu, że przepisy pragmatyki służbowej przewidują 11 różnych dodatków specjalnych. W związku z tym dodatek specjalny przewidziany w § 18a rozporządzenia, wypłacany od kwietnia 2009 r. żołnierzom pełniącym służbę w [...], jest zupełnie innym rodzajowo świadczeniem niż dodatki specjalne, które żołnierze ci otrzymywali wcześniej, w tym dodatki specjalne przyznawane im na mocy § 18 rozporządzenia. W konsekwencji oznaczać to ma, że wysokość dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu służby zależy nie od łącznego okresu pobierania przez żołnierza dodatków specjalnych, lecz wyłącznie od tego przez ile lat otrzymywał on dodatek specjalny przyznany mu na ściśle określonej podstawie prawnej. Takie założenia organu, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I OSK 365/12, nie jest trafny. Żołnierz z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, zgodnie z art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, otrzymuje uposażenie składające się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, a ponadto inne należności określone ustawą. Ustawa ta przewiduje w art. 80 ust. 1 trzy podstawowe dodatki do uposażenia, a mianowicie: dodatek specjalny – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej (pkt 1), dodatek służbowy – za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych (pkt 2) i dodatek za długoletnią służbę wojskową (pkt 3). Z kolei art. 80 ust. 5b ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Skoro art. 80 ust. 5b ustawy odsyła wprost między innymi do art. 80 ust. 1 pkt 1, to uznać należy, że przepisy te należy odczytywać łącznie, przyjmując, że żołnierzowi, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu otrzymywania takiego świadczenia. Tym samym jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania przedmiotowego dodatku specjalnego. Pogląd ten utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11 oraz z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1821/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko podziela również Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska organu, że o wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu służby ma decydować nie łączny okres pobierania dodatku specjalnego, lecz wyłącznie okres otrzymywania dodatku specjalnego ze ściśle określonego tytułu i wypłacanego na identycznej podstawie prawnej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 23 października 2012 r., takie ograniczenia musiałyby wynikać z wyraźnego przepisu, a tymczasem unormowania takiego brak. Sąd wskazał, iż art. 80 ust. 5a ustawy nie może być uznany za regulację ograniczającą uprawnienia wynikające z art. 80 ust. 5b ustawy. Gdyby ustawodawca rzeczywiście chciał dokonać takiego zawężenia, wyraźnie musiałby to stwierdzić. Jeżeli tego nie uczynił, to należy uznać, że brak jest podstaw do takiego rozumienia omawianej normy. Sugerowana przez Ministra Obrony Narodowej interpretacja, która zmieniałaby w istotny sposób treść art. 80 ust. 5b ustawy, jak wskazał NSA, nie wytrzymuje krytyki i musi być odrzucona. Wykładnia musi opierać się na założeniu racjonalnego i prawidłowego działania ustawodawcy. Tam gdzie określonych ograniczeń nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wyprowadzać interpretatorowi tekstu prawnego. Jeżeli więc w art. 80 ust. 5b ustawy ustawodawca kwotę dodatku przysługującego w ostatnim miesiącu służby powiązał wprost z okresem otrzymywania takiego świadczenia, to nie można domniemywać, że w istocie jego wolą było uzależnienie wysokości świadczenia od okresu, w jakim żołnierzowi zawodowemu dodatek specjalny wypłacano tylko z jednego tytułu i na identycznej podstawie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. stwierdził, iż omawiane zasady należy uwzględnić również przy interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. NSA zauważył, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 80 ust. 6 ustawy. Powyższy przepis zobowiązywał Ministra Obrony Narodowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ich wysokość. Upoważnienie to uprawniało organ między innymi do określenia szczególnych właściwości lub warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej uprawniających żołnierzy zawodowych do otrzymywania dodatku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, a także szczegółowych warunków i trybu przyznawania, zawieszania, obniżania i wstrzymywania dodatków do uposażenia, nie zaś do ustalania różnych rodzajów dodatków specjalnych. Nie można zatem uznać, by § 4 omawianego rozporządzenia – jak sugeruje skarżący kasacyjnie organ – zawierał katalog różnych rodzajów dodatków specjalnych, co w jego ocenie ma dodatkowo wspierać tezę o odrębnym charakterze każdego dodatku specjalnego i niedopuszczalności sumowania poszczególnych okresów pobierania przez żołnierza dodatku specjalnego. Tymczasem przepis § 4 rozporządzenia wymienia jedynie, jakie zadania i pełnienie jakiej służby należy uznawać za pełnienie służby o szczególnych właściwościach i warunkach uprawniających żołnierza do otrzymywania dodatku specjalnego. Przepis ten w różnych okresach jego obowiązywania do okresów uprawniających do dodatku specjalnego zaliczał między innymi wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...], następnie po likwidacji tej jednostki – wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w [...], zaś po kolejnej nowelizacji – pełnienie służby w [...]. Szczegółowe warunki ustalania wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu służby reguluje § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Norma zawarta w powyższym akcie wykonawczym nie zawiera samodzielnej regulacji w tym zakresie. Należy ją niewątpliwie traktować jako dopełnienie normy zawartej w art. 80 ust. 5b ustawy. Z treści obu tych przepisów w powiązaniu z § 4, § 18 i § 18a rozporządzenia wynika, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne warunki i właściwości pełnionej służby. O charakterze dodatku specjalnego przesądza nie tyle sama podstawa prawna, w oparciu o którą takie świadczenie jest przyznawane, ale charakter wykonywanych zadań i specyfika pełnionej przez żołnierza służby. W związku z tym chybione są twierdzenia organu, że dodatek specjalny wypłacany na podstawie art.18a rozporządzenia jest odrębnym rodzajowo dodatkiem od dodatku wypłacanego na podstawie między innymi § 18 rozporządzenia. Mimo innego tytułu do przyznania i wypłacania takich świadczeń, są one dodatkami specjalnymi w rozumieniu art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 5b ustawy. W tej sytuacji i skoro w art. 80 ust. 5b ustawy i § 7 ust. 1 jest mowa ogólnie o okresie otrzymywania dodatku specjalnego, to nie ma podstaw, by okresu pobierania dodatku specjalnego dla żołnierzy [...] oraz [...] i [...], przed zmianą i po zmianie wojskowych przepisów pragmatycznych, nie można było sumować dla celów ustalania wysokości omawianego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powyższa uwaga dotyczy również dodatku wypłacanego żołnierzom [...] przed [...] czerwca 2004 r. Z przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika bowiem że okres pobierania przed dniem 30 czerwca 2004 r. przez żołnierzy [...] dodatku o charakterze stałym (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. nr 30/MON), traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym mowa między innymi w § 18 tego rozporządzenia. Jeżeli wspomniany okres traktowany jest jako okres otrzymywania wprowadzonego z dniem 1 lipca 2004 r. dodatku specjalnego, to nie może budzić wątpliwości, że także ten okres podlega zaliczeniu do okresów otrzymywania dodatku specjalnego w celu ustalenia wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu służby. W świetle poglądu, zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie I OSK 365/12, który Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, zgodnie z którym do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za pełnienie służby w [...] nie wlicza się okresu otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w [...] oraz okresu pobierania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacynych w [...]. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 15 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.