II SA/Wa 1659/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uzupełniającego świadczenia pieniężnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1, ust. 5 i ust 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o Służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania T. K., uchylił w całości decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o prawie do wyrównania świadczenia pieniężnego w wyniku zmiany daty faktycznego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej za okres od [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. w kwocie brutto [...] zł i orzekł o odmowie wypłaty uzupełniającej w wysokości [...] zł świadczenia pieniężnego wypłacanego w wysokości [...] zł za okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] lipca 2009 r. przez Wojskowe Biuro Emerytalne w W. decyzją Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. o ustaleniu prawa do świadczenia pieniężnego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zwolnił z dniem [...] lipca 2008 r. [...] T. K. z zawodowej służby wojskowej, wskutek niezłożenia w terminie oświadczenia lustracyjnego. W dniu [...] sierpnia 2008 r. zainteresowany złożył wniosek do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. o wypłatę świadczenia pieniężnego zgodnie z art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 i ust. 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.), przysługującego żołnierzowi przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby jednorazowo z góry w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby za okres od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Wypłaty przedmiotowego świadczenia Wojskowe Biuro Emerytalne w W. dokonało w dniu [...] sierpnia 2008 r. w formie przelewu na wskazane konto bankowe zainteresowanego. Od decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] T. K. złożył odwołanie. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na powyższe postanowienie T. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 227/09 uchylił zaskarżone postanowienie. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], stwierdzającą zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej, zmienił termin zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na dzień [...] lipca 2008 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1570/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W wykonaniu wyroku Minister Obrony Narodowej wyznaczył oficera do pełnienia zawodowej służby wojskowej w [...] od dnia [...] kwietnia 2010 r. a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. zwolnił T. K. z dniem [...] kwietnia 2010 r. z zawodowej służby wojskowej. W dniu [...] maja 2010 r. zainteresowany wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z wnioskiem o wypłatę dwunastomiesięcznego świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z dniem [...] kwietnia 2010 r. z zawodowej służby wojskowej. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalił zainteresowanemu prawo do wyrównania świadczenia pieniężnego wypłaconego w przysługującym okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] lipca 2009 r. w kwocie brutto [...] zł. Od przedmiotowej decyzji T. K. wniósł odwołanie do Ministra Obrony Narodowej, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przyznanie świadczenia pieniężnego w pełnej wysokości w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej z dniem [...] kwietnia 2010 r. Minister Obrony Narodowej, rozpoznając powyższe odwołanie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1, ust. 5 i ust. 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. i orzekł o odmowie wypłaty T. K. kwoty uzupełniającej w wysokości [...] zł świadczenia pieniężnego wypłaconego w wysokości [...] zł za okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] lipca 2009 r. przez Wojskowe Biuro Emerytalne w W. decyzją Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. o ustaleniu prawa do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że świadczenie pieniężne przewidziane w art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przysługuje żołnierzowi, z zastrzeżeniem art. 96 ust. 2-4 cyt. ustawy, który pełnił nieprzerwanie zawodową służbę wojskową przez okres co najmniej 15 lat. Z przebiegu służby T. K. wynika natomiast, że odwołujący pełnił zawodową służbę wojskową w dwóch okresach: – od dnia [...] września 1980 r. do [...] lipca 2008 r. (w tym – od [...] września 1980 r. do [...] sierpnia 1984 r. – kandydat na żołnierza zawodowego), – od [...] kwietnia 2010 r. do [...] kwietnia 2010 r. (tj. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej). Podkreślił, że powstały spór dotyczy prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji, w tym m.in. interpretacji przepisów art. 95 i 96 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w zakresie przyznawania uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, które to świadczenie jest świadczeniem jednorazowym. Zaznaczył przy tym, że skuteczne zwolnienie zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej miało miejsce w 2008 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2010 r. Spełnienie przesłanki nieprzerwanego pełnienia służby przez T. K. w 2008 r. przez okres co najmniej 15 lat uprawniało Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. do wypłaty zainteresowanemu tego świadczenia. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1570/09, uchylającym decyzję o zwolnieniu zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej, nastąpiło "reaktywowanie" stosunku służbowego, które następuje z dniem uprawomocnienia wyroku. Z dniem [...] kwietnia 2010 r. Minister Obrony Narodowej przywrócił zainteresowanego do pełnienia zawodowej służby wojskowej, wyznaczając oficera na stanowisko służbowe w [...], którą pełnił do dnia [...] kwietnia 2010 r., tj. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Zainteresowany w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. był w rezerwie. W okresie tym oficer pozostawał w stosunku służbowym, bez pełnienia służby (wykonywania zadań służbowych). Tym samym, okres ten nie uprawnia go do otrzymania uposażenia i stosownych dodatków. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że od dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie wypłaty należności, o których mowa w ust. 7 art. 96 na mocy art. 1 pkt 42 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242) uzupełniono przepis art. 96 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez dodanie ust. 9 i ust. 10. Art. 96 ust. 9 stanowi, że wypłaty należności, o których mowa w ust. 7, dokonuje się na pisemny wniosek żołnierza zawodowego na podstawie decyzji dowódcy wojskowego organu emerytalnego. Natomiast art. 96 ust. 10 wskazuje, iż należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, inne niż wymienione w art. 95 pkt 1 i 6 ustawy, wypłaca się na podstawie decyzji dowódcy, o którym mowa w art. 104. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji w przedmiocie zwolnienia T. K. z zawodowej służby wojskowej stworzyło nową sytuację prawną z chwilą uprawomocnienia się wyroku, a mianowicie pozbawiło wadliwą decyzję zdolności wywoływania skutków prawnych ex nunc tzn. przywróciło stan poprzedni, ale jednocześnie nie zniosło skutków prawnych i faktycznych z tytułu zwolnienia zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej. Po złożeniu przez zainteresowanego do WBE w W. wniosku z dnia [...] maja 2010 r., wojskowy organ emerytalny przed wydaniem decyzji zgodnie z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 96 ust. 9 cyt. ustawy w przedmiocie wypłaty świadczenia z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, zwracając szczególną uwagę na uwarunkowania prawne dotyczące świadczenia pieniężnego w kontekście możliwości jego wypłaty. Organ emerytalny w W. wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., takie postępowanie przeprowadził, o czym świadczą notatki służbowe dołączone do sprawy, jednakże nie uwzględniono bezwzględnych przesłanek art. 95 pkt 1 i art. 96 cyt. ustawy warunkujących uprawnienie zainteresowanego oraz obowiązek Dyrektora WBE w W. do wydania decyzji z jego wypłatą. Przepisy art. 95 pkt 1 oraz art. 96 ustawy z tytułu zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej – z istoty zakładają jednorazowość do jego wypłaty. Inne rozumienie tego przepisu i uznanie, że świadczenie to przysługuje w każdym przypadku zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej i do tego każdorazowo w pełnej wysokości, w nadmierny sposób uprzywilejowałoby żołnierzy zwalnianych ze służby i w drodze stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji zwalniającej ponownie do służby przywracanych w stosunku do żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Konsekwencją takiego postępowania byłoby naruszanie zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, pomimo braku ku temu jakichkolwiek racjonalnych, akceptowalnych społecznie powodów do wprowadzania zróżnicowania żołnierzy zawodowych. Skoro skarżącemu Wojskowe Biuro Emerytalne w W. wypłaciło z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej świadczenie w 2008 r., to w przypadku ustalenia ostatecznej daty zwolnienia [...] kwietnia 2010 r. nie uprawniało organu do wydania decyzji uzupełniającej kwotę świadczenia oraz wypłatę tego świadczenia pieniężnego. Na potwierdzenie zasadności powyższego stanowiska organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu: art. 72 ust. 2, art. 77, art. 95 i art. 96 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż świadczenie pieniężne skarżącemu nie przysługuje. Wniósł o kontrolę sądową prawidłowości wydania przedmiotowej decyzji i podstaw jej zasadności, zmianę lub uchylenie częściowe lub w całości zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak – [...] w sprawie ustalenia prawa do wyrównania świadczenia pieniężnego w wyniku zmiany daty faktycznego zwolnienia ze służby wojskowej – i orzeczenie, co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania do organu pierwszej instancji. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a.). Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakres powyższego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej, ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przedmiotowy zakaz reformationis in peius nie jest bezwzględny. Doznaje ograniczeń, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podkreślenia zatem wymaga, że nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane (patrz J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, s. 261). W zakresie pierwszej przesłanki niestosowania zasady orzekania na niekorzyść strony wskazać należy, że użyte w powołanym przepisie pojęcie "rażące naruszenie prawa" obejmuje wszystkie kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy, należy wskazać na tożsamość przedmiotowego pojęcia z rażącym naruszeniem prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Druga przesłanka – "rażące naruszenie interesu społecznego" – nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Ma ona zastosowanie dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Obowiązkiem organu II instancji, który odstępuje od analizowanego zakazu, jest zatem szczegółowe wykazanie w podejmowanym rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 69/06 (publik. LEX nr 291369) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "... zakaz reformationis in peius jest jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego, które zapewnia jednostce prawo do obrony na drodze prawnej, czyli na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa, oraz przyznaje jednostce prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z konstytucyjnego prawa do obrony wynika, że z podjęciem prawa do obrony przez zaskarżenie decyzji wydanych w pierwszej instancji nie może wiązać się możliwość naruszenia prawa nabytego na podstawie decyzji organu pierwszej instancji. Z tego względu demokratyczne procedury prawne przyjmują jako zasadniczy element prawa odwołania zakaz reformationis in peius". Tymczasem w sprawie niniejszej bezspornym jest, że Minister Obrony Narodowej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., uchylając w całości decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. i orzekając o odmowie wypłaty kwoty uzupełniającej w wysokości [...] zł z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej orzekł w istocie na niekorzyść strony skarżącej. Rozstrzygnięcie to pogorszyło ustaloną w decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. sytuację prawną strony. Decyzja organu I instancji przyznawała bowiem stronie prawo do wyrównania świadczenia pieniężnego wypłacanego w przysługującym okresie od [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. w kwocie brutto [...] zł. Podejmując kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie, Minister Obrony Narodowej nie tylko nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 139 k.p.a., ale poza swoimi rozważaniami pozostawił w ogóle dopuszczalność orzekania na niekorzyść strony. Dokonując odmiennej, niż to uczynił organ I instancji, interpretacji przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r., o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.), z powołaniem się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ odwoławczy doszedł w konkluzji do wniosku, że skarżący nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] kwietnia 2010 r., jak również nie przysługuje mu wypłata uzupełniająca. Organ odwoławczy powinien jednak mieć na względzie, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z możliwością odmiennej interpretacji przepisu, np. przy zastosowaniu wykładni celowościowej, systemowej, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym i orzekania na niekorzyść strony. Nie chodzi tu bowiem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96). Naruszenie przez Ministra Obrony Narodowej zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa, które obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za zbędne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.