II SA/Wa 1663/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę – Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie mianowania E. B. od dnia [...] stycznia 2018 r. w 9a (dziewiątej a) grupie uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. E. B. wystąpił do Szefa ABW o wydanie decyzji w przedmiocie mianowania od dnia [...] stycznia 2018 r. w 9a (dziewiątej a) grupie uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie w dniu 26 kwietnia 2018 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2018 r. poz. 713). Uzasadniając swoje żądanie E. B. podniósł, że w jego ocenie wykonywane przez niego obowiązki służbowe stanowiły realizację istotnych zadań określonych w ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 ze zm.). W trakcie czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r., ustalono, że E. B. rozkazem personalnym Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] kwietnia 2018 r. Natomiast pismo o wydanie decyzji w przedmiocie mianowania w 9a grupie zaszeregowania wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Szef ABW odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie mianowania funkcjonariusza od dnia [...] stycznia 2018 r. w 9a (dziewiątej a) grupie uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, zaś wniosek E. B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. wpłynął do ABW w dniu [...] maja 2018 r., tj. w momencie, w którym ww. nie był już funkcjonariuszem ABW, ponieważ rozkazem personalnym Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. został zwolniony ze służby w ABW z dniem [...] kwietnia 2018 r. W związku z powyższym E. B. w świetle k.p.a. nie posiadał przymiotu strony i z tych też przyczyn Szef ABW odmówił wszczęcia postępowania. Powyższe postanowienie zostało doręczone stronie w dniu [...] maja 2018 r. Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r., strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r Zdaniem organu, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 963/04, LEX nr 602581, por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 549/11, LEX nr 966343, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt III SA/Wa 373/04, LEX nr 176658). Ponadto, istotą interesu prawnego, w myśl art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Mając powyższe na uwadze organ podniósł, że stroną ewentualnego postępowania, dotyczącego zmiany grupy uposażenia zasadniczego w świetle rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, jest tylko funkcjonariusz ABW, który pełni służbę. Ustawodawca bowiem w sposób precyzyjny i jednoznaczny, posługując się sformułowaniem "funkcjonariusz ABW" określił krąg osób, których dotyczy powyższe rozporządzenie. W związku z powyższym organ uznał, że E. B. błędnie przypisuje sobie przymiot strony postępowania. Samo bowiem powoływanie się na art. 28 k.p.a., czyli przepis prawa procesowego, oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, jako argument na okoliczność bycia stroną, jest chybione. Należy bowiem podkreślić, że art. 28 k.p.a. nie jest normą prawa materialnego, natomiast powyższe rozporządzenie odnosi się tylko i wyłącznie do funkcjonariuszy ABW, którzy pełnią służbę. Tymczasem strona w dniu [...] maja 2018 r. (tj. w dacie doręczenia pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r.) nie była już funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Została bowiem zwolniona ze służby z dniem [...] kwietnia 2018 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. W ocenie organu, w konsekwencji powyższego, E. B., występując do Szefa ABW z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie mianowania od dnia [...] stycznia 2018 r. w 9a (dziewiątej a) grupie uposażenia zasadniczego, nie miał przymiotu strony postępowania administracyjnego, bowiem brak było materialnej podstawy prawnej, na mocy której ww. mógłby skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym w świetle § 3, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ wskazał, że warunkiem koniecznym do skutecznego wszczęcia postępowania jest posiadanie przymiotu strony w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przypadku nie spełnienia ww. warunku organ, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, z uwagi na brak przymiotu strony osoby wnoszącej żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że zastosowanie powyższego przepisu jest możliwe, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2882/14, LEX nr 2142394).  Zdaniem organu, skoro zatem E. B. nie był funkcjonariuszem ABW w dniu doręczenia do ABW wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r., to w sposób nie budzący wątpliwości nie korzystał on z przymiotu strony. Organ wyjaśnił, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się jedynie aktem formalnym, a nie merytorycznym. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skargę na powyższe postanowienie złożył E. B., wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie orzeczeń w całości. Zdaniem skarżącego, wydane postanowienia są niezgodne z prawem, ponieważ na organie ciążył obowiązek minowania go na stanowisko służbowe w 9a grupie uposażenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty, zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie jest zasadna. Skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. zażądał przyznania mu od dnia [...] stycznia 2018 r. uposażenia zasadniczego, określonego w 9a grupie uposażenia, w związku z wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U z 2018 r., poz. 713). Jak wynika z akt sprawy E. B. został zwolniony ze służby w ABW z dniem [...] kwietnia 2018 r., a jego podanie z dnia [...] kwietnia 2018 r. o przyznanie mu zwiększonej stawki uposażenia zostało doręczone organowi w dniu [...] maja 2018 r., a więc gdy wnioskodawca nie był już funkcjonariuszem ABW. Wskazać przy tym należy, że stosownie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn.zm) dalej: k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wobec powyższego nietrafne jest stanowisko strony skarżącej, że w odniesieniu do złożonego wniosku powinien on być traktowany jak funkcjonariusz. W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania, wobec jednoznacznego brzmienia art. 61 § 3 k.p.a., nastąpiło w dacie doręczenia żądania organowi, nie zaś w dacie złożenia takiego żądania u operatora pocztowego. W odniesieniu do treści art. 61 § 3 k.p.a. nie ma żadnego znaczenia okoliczność, kiedy wniosek strony zostanie nadany u operatora pocztowego, jeśli to za jego pomocą jest składany w organie, bowiem decydującą jest okoliczność daty, w jakiej taki wniosek/żądanie wpływa do organu administracji publicznej. Dopiero bowiem z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy, wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy. W tym stanie sprawy bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność złożenia wniosku z chwilą, gdy E. B. posiadał status funkcjonariusza, ponieważ datą wszczęcia postępowania przez organ jest dzień [...] maja 2018 r. - moment, w którym doręczono podanie Szefowi ABW. Z tą chwilą jednak skarżący nie był już funkcjonariuszem ABW. Przypomnieć również należy, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2015 r., poz. 1922 ze zm.), grupy zaszeregowania są ustalane dla funkcjonariuszy, wobec tego nie można ustalić grupy zaszeregowania dla osoby, która została zwolniona ze służby, a więc utraciła status funkcjonariusza ABW. W takiej sytuacji organ słusznie zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on bowiem, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem Skarżącego, albowiem prawidłowo uznał, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Z piśmiennictwa, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych, jednoznacznie wynika, że odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, uzasadnioną wniesieniem żądania przez osobę niebędącą stroną, odnieść należy wyłącznie do przypadku, gdy brak interesu prawnego oznaczonej osoby będzie spełniał cechę oczywistego, tzn. że osoby tej w sposób jednoznaczny nie można uznać za stronę w żądanym postępowaniu. Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych prostych czynności organu administracji publicznej. W sytuacji zatem, gdy E. B. w dniu [...] maja 2018 r. (to jest w dacie doręczenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r.) nie był już funkcjonariuszem ABW, ponieważ został zwolniony ze służby z dniem [...] kwietnia 2018 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. – należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wobec braku przymiotu strony przez wnioskodawcę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., oddalił skargę.