II SA/Wa 1666/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skarg B. T., Z. R., B. Z., G. S., L. L., B. L., S. Z, J. P., S. L., J. K. i S. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie żądania wydania decyzji dotyczących dochodzonych uprawnień mieszkaniowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz każdego ze skarżących: B. T., Z. R., B. Z., G. S., L. L., B. L., S. Z., J. P., S. L., J. K. i S. W. kwotę po 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2012 r. radca prawny M. W., działający na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2012 r., wezwał Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do wydania decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznania prawa do wykupienia mieszkania lub też prawa do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 58a ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), z tytułu zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych swoim mocodawcom, tj.: 1. B. T., 2. Z. R., 3. B. Z., 4. A. S., 5. G. S., 6. I. K., 7. M. P., 8. H. R., 9. L. L., 10. K. P., 11. B. L., 12. K. O., 13. K. B., 14. S. Z., 15. J. P., 16. S. L., 17. J. K., 18. S. W., 19. R. W. Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych postanowieniami z dnia [...] października 2012 r. o nr – odpowiednio: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił dla wyżej wymienionych wszczęcia postępowania administracyjnego wobec braku podstaw prawnych do wydania wnioskowanych decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia od powyższych postanowień, Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia z dnia [...] października 2012 r. W wyniku wniesionej skargi od powyższego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 304/13, odrzucił skargę i postanowienie to stało się prawomocne. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. radca prawny M. W., działając na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. wymienionych wyżej mocodawców, wezwał Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do wydania decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznania prawa do wykupienia mieszkania lub też prawa do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 58a ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sit Zbrojnych RP (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), z tytułu zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, zaś uzasadnienie jest tożsame z uzasadnieniem wniosku z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wydania decyzji administracyjnych wobec B. T., Z. R., B. Z., A. S., G. S., I. K., M. P., H. R., L. L., K. P., B. L., K. O., K. B., S. Z., J. P., S. L., J. K., S. W. i R. W. w przedmiocie przyznania prawa do wykupienia mieszkania lub też do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wskazane już wyżej postanowienia z dnia [...] października 2012 r. zostały utrzymane w mocy na podstawie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] i zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, tj. wobec wcześniejszego wydania już przez Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW odrębnych postanowień o odmowie wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie wydania wnioskowanych decyzji i utrzymania w mocy tych postanowień przez Ministra Spraw Wewnętrznych, należało odmówić wszczęcia postępowania. W zażaleniu do Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i w uzasadnieniu powołał się przede wszystkim na argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz wskazał, że do postanowień w myśl treści art. 126 k.p.a., nie stosuje się art. 16 k.p.a. wyrażającego zasadę trwałości decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu natomiast powołał się na argumentację organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżących wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnych dotyczących przyznania wszystkim skarżącym (każdemu z osobna wedle zajmowanych obecnie lokali) prawa do wykupienia mieszkania lub też prawa do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 58a ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, z tytułu zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji i orzeczenie w całości co do istoty sprawy, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ administracyjny zarzucając: 1. naruszeniem przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającym na naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i wskutek tego nieuwzględnienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych (i Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW) nowych okoliczności przedstawionych przez skarżących już w wezwaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., a mianowicie faktu, że Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt [...], na podstawie której ustanowiono na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki – I. A. z P. S. J.; – art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a wskutek tego przyjęcie, że okoliczność wcześniejszego wydania przez Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie wydania wnioskowanych decyzji i utrzymania w mocy tego postanowienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych może stanowić podstawę dla odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 58a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu i art. 23 ust. 1 pkt 1 poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że w opinii skarżących, wskazane przepisy znajdują zastosowanie do lokali mieszkalnych i osób zamieszkałych w zasobie ZZM MSW; – art. 2 Konstytucji RP – zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której Trybunał Konstytucyjny wyprowadza m.in. zasadę ochrony praw nabytych; W uzasadnieniu wskazał, że organ nie odniósł się do nowych okoliczności przedstawionych przez skarżących już w wezwaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. W wyniku zgłoszonych przez spadkobierców roszczeń reprywatyzacyjnych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku byłej właścicielki I. A. z P. S. J. z dnia [...] grudnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...], na podstawie której ustanowiono na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Przedmiotowa decyzja, mimo zainicjowania postępowania odwoławczego, została utrzymana w mocy, gdyż Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie przedmiotowej decyzji Wojewody [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. To oznacza, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] może zostać wkrótce przekazana w posiadanie spadkobiercom byłych właścicieli. W piśmie Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych z dnia [...] października 2010 r. skierowanym do mieszkańców budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] stwierdzono, że "z formalnego punktu widzenia kwestia roszczeń zgłoszonych przez następczynię prawną dawnego właściciela nieruchomości przy ul. [...] w W. została przesądzona na jej korzyść, co oznacza możliwość wystąpienia przez p. E. M. B. (lub jej pełnomocników) o zwrot całego budynku niezależnie od tego, że został on odbudowany i przez szereg lat utrzymywany ze środków Skarbu Państwa. (...) dawni właściciele, czy też ich spadkobiercy w takich przypadkach z reguły występują z roszczeniem zwrotnym o utracone korzyści z tytułu wieloletniego pozbawienia ich dochodów z budynku stanowiącego ich własność. Ponadto – każde roszczenie o zwrot nakładów może wpłynąć na wysokość czynszu najmu za lokale mieszkalne, gdyż dawni właściciele, czy też ich spadkobiercy ewentualne wydatki z tego tytułu z reguły chcą sobie rekompensować podwyżką opłat czynszowych". Dalej podkreślono, że zgodnie z art. 58a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu w przypadku, gdy sprzedaż lokalu mieszkalnego nie jest możliwa ze względu na nieuregulowany stan prawny związanej z nim nieruchomości gruntowej lub inne ciążące na tym lokalu wady prawne, a przeszkody te nie zostały usunięte do dnia 1 stycznia 2007 r., to osoba uprawniona do zakupu tego lokalu uzyskuje z tym dniem uprawnienia do odprawy mieszkaniowej. Przepis art. 58a ust. 2 ustawy z kolei stanowi, że art. 23 ust. 1 przedmiotowej ustawy stosuje się w takim przypadku odpowiednio, a zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Jak wskazuje M. J. w monografii "Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym" (Wydawnictwo Sejmowe), "Art. 2 Konstytucji zawierający klauzulę demokratycznego państwa prawnego należy, zdaniem Trybunału do fundamentalnych przepisów konstytucyjnych określających podstawowe i szczególnie chronione cechy ustrojowe RP". Dalej czytamy: "W wyroku z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99 stwierdzono, że u podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. (...) Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady i ochrony praw nabytych wymaga, zdaniem Trybunału, rozważenia na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne." Tymczasem skarżący znaleźli się w konkretnych realiach, wiele lat temu uzyskali decyzje w przedmiocie przydziału osobnych kwater stałych i domagają się jedynie ochrony należnych im praw. Zasadność argumentów podnoszonych przez skarżących potwierdzono m.in. w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2012 r, sygn. akt [...] skierowanym do skarżącego B. T., w którym stwierdzono, że "odnośnie zmiany ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w zakresie obowiązywania art. 58a, 'Wyjaśniam, że Biuro Administracyjno-Finansowe MSWiA wspólnie z Zarządem Zasobów Mieszkaniowych MSWiA dostrzegając zasadność wniosku mieszkańców domu w tej kwestii, w 2011 r. podjęło czynności związane z opracowaniem założeń do projektowanego aktu normatywnego oraz uzyskaniem stanowiska Departamentu Prawnego MSW". W dalszej części wskazano, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji, stanowiąc w zdaniu pierwszym, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Jednakże przepis art. 126 k.p.a. stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przedmiotowy przepis nie zawiera zatem odesłania do przepisu art. 16 k.p.a. W tej sytuacji wydanie wcześniej odrębnych postanowień o odmowie wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie wydania wnioskowanych decyzji i utrzymania w mocy tych postanowień przez Ministra Spraw Wewnętrznych, nie może stanowić podstawy dla odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, że: "Poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją" (nie postanowieniem – od autora) (Komentarz do art. 61a. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2012, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, System Informacji Prawnej Legalis). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. odrzucił skargi R. W., K. P., K. O., I. K., A. S., K. B., H. R. i M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzje te charakteryzują się prawem trwałości (res iudicata), dopóki nie zostaną uchylone w ramach ściśle określonych procedur (art. 16 k.p.a.). Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Natomiast w myśl art. 123 § 2 k.p.a., postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem z treści powyższego przepisu wynika, że wprowadzono nim dwie samodzielne i niezależne od siebie podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jednakże przyczyny owe nie zostały w ustawie ani zdefiniowane, ani też sprecyzowane, zatem – w ocenie Sądu – należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w ewidentny i niewątpliwy sposób są przeszkodą do wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012, do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: "żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją" (str. 299). Zatem mając na uwadze powyższe przepisy prawa należy dojść do wniosku, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. dotyczy takich sytuacji, gdy sprawa była już rozpatrywana i wydano w niej rozstrzygnięcie merytoryczne, tzn. orzeczono co do jej istoty, a nowe żądanie dotyczące wszczęcia postępowania jest tożsame, co w tej ostatecznie już rozstrzygniętej sprawie. Inaczej rzecz ujmując, przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość sprawy), zaś decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Zatem sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz posiadać ten sam przedmiot, tj. podstawę prawną, podstawę faktyczną i treść żądania strony. W rozpoznawanej zaś sprawie aczkolwiek niewątpliwie mamy do czynienia z tożsamością zarówno podmiotową, jak i przedmiotową, to jednak postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienia z dnia [...] października 2012 r. o oznaczonych w stanie faktycznym numerach, mocą którego nie wydano rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, lecz – co należy zaakcentować – odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego (nawiasem mówiąc, badając w nim w sposób nieuprawniony przesłanki merytoryczne). Stąd też niedopuszczalnym było, mimo wykazanej już tożsamości, ponowne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tego mianowicie powodu, że nie mamy to do czynienia z zasadą res iudicata. Badając zatem na nowo sprawę, organ jest zobowiązany wydać decyzje, w których określi merytorycznie zasadność wydania, bądź odmowy wydania decyzji co do żądań skarżących zawartych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 152 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.