II SA/Wa 1669/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Piotr Borowiecki, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania E. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 887) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazała bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu. Organ ustalił, że wnioskodawczyni na przestrzeni 55 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy posiada udokumentowane jedynie 10 lat i 3 miesiące okresów składkowych i nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Wskazał, że jakkolwiek świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 20.12.2005 r. sygn. akt I OSK 764/05, wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt II SA 249/01). Prezes ZUS podał, że w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy oraz w 10-leciu przed dniem złożenia wniosku, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych – wnioskodawczyni nie udowodniła żadnych okresów ubezpieczenia. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 6.11.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1056/07). Wskazał, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresach od [...].12.1997 r. do [...].12.1998 r., od [...].03.2000 r. do [...].06.2000 r., od [...].09.2000 r. do [...].10.2001 r., oraz od [...].01.2002 r. do [...].02.2004 r. nie zostały opłacone składki na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Stwierdził, że podejmowanie pracy i prowadzenie działalności gospodarczej bez opłacania z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. Nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, nie wskazuje na istnienie szczególnych okoliczności, uniemożliwiających nabycie świadczenia w trybie zwykłym. Trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok WSA z dnia 24.01.2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1852/07 i wyrok WSA z dnia 15.02.2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2075/07). Ponadto w okresie od [...].03.2004 r. do [...].06.2015 r., tj. przez okres wynoszący ponad 11 lat wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS stwierdził, że analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawczyni w wyżej wymienionym okresie nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].03.2016 r. dopiero od [...].06.2015 r. Organ nie mógł przyjąć innej daty powstania tej niezdolności do pracy. Stwierdził, że sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie obu decyzji zarzuciła nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim wskazała na stan zdrowia. W odniesieniu do twierdzeń organu dotyczących nieopłacenia składek z tytułu działalności gospodarczej podniosła, że działalność była nieopłacalna. W odniesieniu do działalności gospodarczej prowadzonej wraz z mężem wskazała, że to mąż zarządzał działalnością i to do niego należało opłacanie składek ZUS. Skarżąca wskazała, że była przekonana, iż składki są opłacane, dopiero na etapie starania się o przyznanie renty, okazało się, że składek nie opłacał. Podniosła też, że pobierała zasiłek dla osoby bezrobotnej, wychowywała dzieci. Przedłożyła zaświadczenie z PUP, z którego wynika, iż w okresie, gdy była zarejestrowana jako osoba bezrobotna od [...].11.2004 r. przedstawiono jej trzy oferty pracy, a powodem niepodjęcia zatrudnienia była odmowa pracodawcy. Załączyła też kserokopię części książeczki ubezpieczeniowej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca na przestrzeni 55 lat życia wykazała łącznie 10 lat i 3 miesiące ubezpieczenia, jednak w 10-leciu ocenianym do uprawnień nie wykazano żadnego okresu ubezpieczenia. Okresy składkowe to łącznie 7 lat i 8 miesięcy - na 37 lat aktywności zawodowej. Sama skarżąca nie podlegała ubezpieczeniu w latach 1997-1998, 2000, 2002-2002 i 2002-2004 (nieopłacone składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej) oraz 2004-2015 i nie stwierdzono, by przyczyną przerw w ubezpieczeniu były okoliczności szczególne. Nieopłacanie składek na własne ubezpieczenie z tytułu współpracy przy prowadzeniu działalności gospodarczej nie jest okolicznością, na którą sam zainteresowany nie miałby wpływu, zaś 11-letnia przerwa w ubezpieczeniu przed powstaniem niezdolności do pracy także nie została uzasadniona żadnymi okolicznościami szczególnymi. Pełnomocnik wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podnosiła, że w latach 2004-2005 leczyła się z powodu zaburzeń nerwicowych, ale w prywatnych gabinetach i nie ma na to żadnego dowodu, a ponadto była wówczas (co sama potwierdza) gotowa do podjęcia zatrudnienia i zarejestrowana jako bezrobotna. Do wniosku nie załączono żadnej dokumentacji, uzasadniającej weryfikacje wydanego przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenia. Nie wskazano także na okoliczności szczególne w sprawie. Przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy od czerwca 2015 r., w okresach wcześniejszych skarżąca była osobą w pełni zdolną do pracy. Dokumentacja medyczna - dwie karty z ośrodka terapeutycznego z leczenia w 2014 r. - wskazują jedynie na odbywanie przez skarżącą w tych okresach psychoterapii w związku z zaburzeniami nerwicowymi. Skarżąca nie powoływała się natomiast wcześniej na fakt niezdolności do pracy ze względu na zaburzenia nerwicowe, i nie wnosiła sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, ustalającego u niej niezdolność do pracy od czerwca 2015 r. - orzeczenie to jest zatem dla organu wiążące. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz przedłożonych na rozprawie: kopii zaświadczenia PUP w [...] oraz informacji dotyczącej okresów składkowych i nieskładkowych skarżącej sporządzonej na formularzu ZUS [...], na okoliczność zarejestrowania w Urzędzie Pracy przez określony czas. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., uwzględnił wniosek dowodowy i przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów złożonych przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej naruszone zostały przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 887), zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest ze stosowania zasad ogólnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się bowiem przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes ZUS podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany zatem rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawczyni na przestrzeni 55 lat życia udokumentowała łącznie jedynie 10 lat i 3 miesiące okresów składkowych i nieskładkowych. Wskazał przy tym, że choć okoliczność długości stażu pracy nie przesądza o możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku, to niewątpliwie wskazuje, że wnioskodawczyni nie była aktywna zawodowo. Organ stwierdził nadto, że w okresie od [...].03.2004 r. do [...].06.2015 r., tj. przez okres wynoszący ponad 11 lat wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, a niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawczyni w wyżej wymienionym okresie nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Organ dokonując ustaleń stanu faktycznego pominął jednakże okoliczność, że decyzją z dnia [...] stycznia 1986 r. wnioskodawczyni przyznano rentę inwalidzką od dnia [...] września 1985 r. (ustania prawa do świadczenia rehabilitacyjnego), której to wypłata wstrzymana została od listopada 1991 r. na mocy decyzji z dnia [...] października 1991 r. Obie te decyzje znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego. Z zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie wynika, aby okres ten został uwzględniony przy ustalaniu okresu składkowego i nieskładkowego. Organ nie dokonał zatem pełnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie stażu ubezpieczeniowego wnioskodawczyni, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zarówno z akt postępowania administracyjnego, jak i z zaświadczenia PUP w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. załączonego do skargi, z którego przeprowadzono dowód uzupełniający, wynika, że wnioskodawczyni w okresie od dnia [...].11.2004 do [...].06.2010 r., od dnia [...].08.2010 do dnia [...].06.2011 r. i od dnia [...].09.2011 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W zaświadczeniu załączonym do skargi podano nadto, że wnioskodawczyni w tym okresie nie odmówiła żadnej oferty pracy. Wskazano, że pracodawcy odmawiali zatrudnienia. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że w okresie od [...].03.2004 r. do [...].06.2015 r., tj. przez okres wynoszący ponad 11 lat wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ustalając stan faktyczny organ pominął okoliczność zarejestrowania wnioskodawczyni jako osoby bezrobotnej i nie rozważył tej okoliczności na gruncie przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W szczególności organ nie dokonał ustaleń, czy okres zarejestrowania jako osoby bezrobotnej, a także okoliczność, że nie odmówiła żadnej propozycji pracy, może być kwalifikowany, jako szczególna okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Niepełne ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego spowodowało, że ocena dokonana w zaskarżonej decyzji na gruncie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS musiała zostać uznana za dowolną, a tym samym naruszającą przepis art. 80 k.p.a. Powyższe uchybienia procesowe mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Prezes ZUS dokona pełnych ustaleń stanu faktycznego, a następnie dokona wszechstronnej oceny, czy w sprawie spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym także pominięty w dotychczasowym postępowaniu fakt pobierania przez wnioskodawczynię w przeszłości renty inwalidzkiej, zaliczenia wnioskodawczyni do określonej grupy inwalidów, co wynika z orzeczeń znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, fakt zarejestrowania jako osoby bezrobotnej, a także okoliczność, że nie odmówiła podjęcia zatrudnienia w czasie, gdy posiadała status osoby bezrobotnej. Nadto, w związku z informacją zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wnioskodawczyni w okresie 2005-2013 z przerwami leczyła się "w prywatnych gabinetach psychiatrycznych", należałoby wezwać stronę z wyznaczeniem jej odpowiedniego terminu, do przedłożenia dokumentów potwierdzających powyższe. W postępowaniu w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku strona wnioskująca obowiązana jest do współdziałania z organem w zakresie gromadzenia dokumentacji niezbędnej do rozpatrzenia sprawy. W przypadku potwierdzenia informacji podanych przez wnioskodawczynię w tym zakresie, rozważenia wymagać będzie przez organ, czy fakt leczenia (stan zdrowia) można uznać za okoliczność szczególną, która spowodowała, że strona nie nabyła uprawnień w trybie zwykłym (także w kontekście odmów zatrudnienia wnioskodawczyni przez pracodawców w ramach propozycji przedstawianych przez Urząd Pracy). Uzasadnienie decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno odpowiadać wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że nie powinno pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co do tego, że organ po raz drugi rozpatrując sprawę rozważył wszystkie jej okoliczności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.