II SA/Wa 1669/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Pismem z [...] września 2024 r. r.pr. A.K. wniosła w imieniu A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Wnioskiem z [...] czerwca 2024 r., mając na uwadze art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 r. z 18 stycznia 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 122; dalej: ustawa budżetowa na rok 2024) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r. poz.745; dalej kolejno: rozporządzenie z 16 maja 2024 r. oraz rozporządzenie z 6 października 2010 r.), skarżąca zwróciła się do organu o uwzględnienie wskaźnika wzrostu wynagrodzeń wynoszącego od 1 stycznia 2024 r. 120,0% w jej wynagrodzeniu za okres od 1 stycznia 2024 r. do 20 lutego 2024 r., w którym to okresie pełniła służbę jako funkcjonariusz CBA. Skarżąca wniosła również na podstawie art. 217 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm.) o wydanie i przesłanie do właściwego organu emerytalnego zaświadczenia o wysokości uposażenia dla celów emerytalnych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 1280) z uwzględnieniem ww. wskaźnika wzrostu wynagrodzenia. Skarżąca podniosła, że z uwagi na fakt, iż do 20 lutego 2024 r. pełniła służbę w CBA, a przepisy ustawy budżetowej i rozporządzenia z 16 maja 2024 r. stosuje się od 1 stycznia 2024 r., skutkuje to podniesieniem jej uposażenia za okres od 1 stycznia do 20 lutego 2024 r. oraz przesłaniem stosownego zaświadczenia do zakładu emerytalnego. Zaskarżonym postanowieniem organ, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej, który uznał za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z wejściem w życie 1 lutego 2024 r. z mocą od 1 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 r. z 18 stycznia 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 122; dalej jako "ustawa budżetowa") oraz wejściem w życie 1 czerwca 2024 r. z mocą od 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia z 16 maja 2024 r. w celu wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o wartość 20% od 1 stycznia 2024 r., czyli o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do rozporządzenia z 6 października 2010 r. - tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA. Żądanie skarżącej objęło również wyciągnięcie konsekwencji finansowych i prawnych w przypadku uznania wniosku. Zdaniem organu decyzja, której wydania domaga się skarżąca jest aktem z zakresu podległości służbowej. Funkcjonariuszowi CBA (w tym również byłemu) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. W skardze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji nieustalenia przez organ treści żądania strony zawartego we wniosku, zważywszy, że nie występowała ona wprost o wszczęcie postępowania administracyjnego, w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego, 2) art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewezwaniu strony do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku i samowolne ustalenie jego treści w sytuacji, w której we wniosku skarżącej nie było zawarte wprost żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, skarżąca działała bez pełnomocnika profesjonalnego, a zatem istniała co najmniej wątpliwość, czy rzeczywiście, żąda ona wszczęcia postępowania administracyjnego, tak jak przyjął to organ. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej szczegółowo rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13). Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił skarżącej wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z wnioskiem skarżącej o podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego. Skarżąca upatruje źródła przysługującego jej uprawnienia do podwyższenia uposażenia m.in. w treści art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy budżetowej na 2024 r. Przepis ten stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Ponadto skarżąca powołała się również na § 1 ust. 1 oraz § 2 rozporządzenia z 16 maja 2024 r. Na mocy tego przepisu w rozporządzeniu z 6 października 2010 r., zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego". Zauważyć przy tym należy, że w załączniku do rozporządzenia z 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z 6 października 2010 r. dokonana w oparciu o rozporządzenie z 16 maja 2024 r. polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od 1 stycznia 2024 r. Podnieść należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA. W orzecznictwie wskazuje, się że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (zob. postanowienie NSA z 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/11). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21 NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sąd ponadto w pełni podziela wyrażony w swoim postanowieniu z 31 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 689/23 pogląd wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Warto w tym miejscu przywołać fragment stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich na temat uposażenia funkcjonariuszy CBA zawartego w wystąpieniu z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], które trafnie oddaje istotę problemu w sprawie. Pogląd ten został oparty na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt K 1/12. W wystąpieniu tym RPO wskazał, że w przypadku funkcjonariuszy CBA nie istnieje abstrakcyjnie pojmowane prawo podmiotowe do wynagrodzenia w określonej wysokości ani prawo do podwyżki wynagrodzenia. Określenie sposobu obliczania uposażenia jest konstytutywnym elementem stosunku służby funkcjonariusza, nie tworzy jednak prawa majątkowego do uposażenia w określonej wysokości, lecz tylko jego ekspektatywę. Jej wyrazem jest np. roszczenie o uposażenie w wysokości mieszczącej się w ramach dolnej i górnej granicy ustalonej dla zajmowanego stanowiska, podobnie rzecz się ma z dodatkiem za wysługę, a także dodatkiem stołecznym/terenowym, których wysokość powiązana została z kwotą bazową, o której mowa w art. 89 ust. 5 ustawy o CBA. Z tego przepisu nie można z całą pewnością wywieść roszczenia poszczególnej osoby o ukształtowanie uposażenia w określonej wysokości, ponieważ mowa jest w nim o wynagrodzeniu "przeciętnym". Sąd nie podziela jednak poglądu RPO odnośnie do konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom CBA pozostającym w służbie na dzień 1 stycznia 2024 r. w związku z treścią § 2 rozporządzenia z 16 maja 2024 r. oraz art. 40 ustawy budżetowej na 2024 r. i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Jak już podniesiono wyżej, rozporządzenie to zmieniło wyłącznie górną stawkę uposażenia przysługującego na danym stanowisku służbowym, a podwyższenie uposażenia pozostawione w dalszym ciągu jest uznaniu organu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] wskazujący, że wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (wyroki TK: z 17 listopada 2003 r. K 32/02 oraz z 12 grudnia 2012 r. K 1/12). Wobec powyższego sam fakt, iż ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł TK, przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie tworzą bezpośrednich praw podmiotowych, a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wskazującym, że przepisy ustawy budżetowej nie stanowią samodzielnej podstawy do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego. Ponadto przyjęte w rozporządzeniu z 6 października 2010 r. rozwiązanie polegające na "widełkowym" określeniu stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA powoduje, że nie zachodzi konieczność "automatycznego" podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom, także byłym, o wskaźnik 20%. w związku z nowelizacją tego rozporządzenia na podstawie rozporządzenia z 16 maja 2024 r. Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w drodze decyzji. Funkcjonariuszom CBA (także byłym funkcjonariuszom) nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego. Jak słusznie zatem zauważa organ, skarżąca nie mogła się domagać wszczęcia postępowania w tej sprawie, która jest sprawą wynikającą z relacji między przełożonym i podwładnym. Tego rodzaju sprawa należy do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Wystąpiły zatem uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte w tej sprawie. W sytuacji zaś, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie. Jako bezzasadny jawi się główny zarzut skargi, zgodnie z którym we wniosku skarżącej nie zawarto wprost żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a organ zamiast przedwcześnie odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego powinien był zwrócić się do skarżącej o sprecyzowanie jej wniosku. Jak zasadnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy CBA załatwia się na piśmie w drodze decyzji. Zdaniem Sądu organ prawidłowo zinterpretował dostatecznie określoną osnowę wniosku skarżącej, w związku z czym nie miał obowiązku wzywania skarżącej do sprecyzowania wniosku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie.