II SA/Wa 1670/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego ustalenia procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant [...] Policji wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności jego decyzji - rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. dotyczącego ustalenia [...] S. J. procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 21 maja 2001 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż z analizy akt osobowych wymienionego wynika, że funkcjonariuszowi błędnie zaliczono do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okres pracy w gospodarstwie rolnym brata od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 31 lipca 1986 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. S. J. został poinformowany o wszczęciu z urzędu przez Komendanta Głównego Policji postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Komendant Główny Policji, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. J. wskazał, iż powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji jest dla niego krzywdząca. Podniósł, że w okresie od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 31 lipca 1986 r. spełniał wszelkie przesłanki do uznania go za domownika, bowiem ukończył 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie i zamieszkiwał na terenie gospodarstwa, a także stale w nim pracował. Nadmienił, iż warunkiem uczęszczania przez niego do szkoły w systemie wieczorowym było złożenie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym brata G. J., poświadczone przez Sołtysa miejscowości Z. i Urząd Gminy Z. Zaznaczył też, że do wniosku z dnia [...] maja 2004 r. dołączył wszelkie wymagane dokumenty. W dacie składania wniosku nie miał natomiast wiedzy o tym, że jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Dowiedział się o tym dopiero z postanowienia sądu z dnia [...] maja 2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu, który zmarł w 1976 r. W związku z powyższym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji i zaliczenie mu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysokości wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat jako domownikowi w tamtym okresie czasu lub jako właścicielowi gospodarstwa rolnego. Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. W postępowaniu tym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.) wynika, że określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Nie budzi więc wątpliwości, że w przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do służby przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W niniejszej sprawie data złożenia przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów, potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat winna być zatem terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a nie dzień przyjęcia do służby, co potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1223/12. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż w decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. wbrew wskazanej normie prawnej został wymienionemu wadliwie ustalony termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co spowodowało zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa. Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi do konstatacji, że mnogość uchybień proceduralnych może pociągać za sobą rażące naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. W odniesieniu do przepisów procesowych - można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego albo zastosowano je nieprawidłowo. W odniesieniu więc do przepisów postępowania za rażące naruszenie uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową), jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W ocenie organu, powyższe rażące naruszenie przepisów prawa procesowego niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Uchybienie jakiego dopuścił się Komendant [...] Policji polegające na uznaniu policjanta za domownika w okresie od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 31 lipca 1986 r. w sytuacji, gdy jedynie świadczył on w chwilach wolnych doraźną pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz mimo, iż głównym jego zadaniem i celem w tym czasie było jedynie odbywanie zajęć w szkole ponadpodstawowej, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, a także wbrew oświadczeniu funkcjonariusza, iż we wnioskowanym okresie nigdzie nie pracował i był na utrzymaniu rodziców należało traktować jako wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Decyzja Komendanta [...] Policji została ponadto oparta na niepełnym materiale dowodowym. Do wniosku z dnia [...] maja 2004 r. nie zostały bowiem dołączone poświadczenia zameldowania świadków na terenie miejscowości, w której S. J. świadczył pracę we wnioskowanym okresie oraz dokumenty potwierdzające, iż wymieniony nie zamieszkiwał w internacie lub bursie szkolnej. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż gospodarstwo rolne, którego współwłaścicielem była strona miało powierzchnię 6,6 ha. Organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił natomiast, czy uprawa obszaru będącego własnością brata S. J., tj. 3,3 ha wymagała zaangażowania dodatkowych osób, co niewątpliwie ma kluczowe znaczenie na gruncie niniejszej sprawy. Ponadto w niniejszej sprawie Komendant [...] Policji całkowicie pominął fakt, iż S. J. zwrócił się do organu administracji publicznej o uwzględnienie jego pracy w charakterze domownika w gospodarstwie prowadzonym przez jego brata do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 31 lipca 1986 r., tymczasem z zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2004 r. wynika wprost, iż G. J. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy od dnia 1 lipca 1983 r. do dnia 30 września 1999 r. Nie prowadził więc gospodarstwa rolnego od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 30 czerwca 1983 r. Ponadto, zeznania świadków są również sprzeczne ze wskazanym powyżej zaświadczeniem, wynika z nich bowiem, iż S. J. wykonywał czynności w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w okresie od dnia 8 czerwca 1982 r. do dnia 31 lipca 1986 r., a więc także w dacie kiedy jego brat jeszcze nie prowadził gospodarstwa rolnego. Ponadto nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie wezwano świadków do złożenia oświadczeń dotyczących pracy strony w gospodarstwie rolnym, a także [...] S. J. Z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę w dniu [...] marca 2013 r. wynika natomiast jednoznacznie, iż był on współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, które prowadził jego brat od dnia [...] kwietnia 1976 r. - postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...]. Powyższe prowadzi natomiast do stwierdzenia, iż wymieniony nie mógł być w okresie od dnia 8 czerwca 1982 r. do dnia 31 lipca 1986 r. domownikiem. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, do stażu tego wliczane są pracownikowi przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. "okresy pracy" w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, a nie "okresy pomocy" świadczonej sporadycznie w gospodarstwie rolnym. W związku z tym przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie może być mowy jedynie o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. W niniejszej sprawie natomiast strona treść swych oświadczeń modyfikowała w zależności przede wszystkim od celu, w jakim je składała. Na wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym powołała się dopiero, gdy wystąpiła o obliczenie wysługi lat służby i przyznanie jej wyższego dodatku za wysługę lat. W kontekście powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem, że z uwagi na okoliczność, iż definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat, to w tym drugim przypadku powinno to wpływać na mniej rygorystyczny sposób odkodowywania znaczenia danego pojęcia, bowiem ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat ma bezpośredni wpływ na wysokość pobieranego przez policjanta uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, a więc i na wysokość przyznawanej w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego emerytury/renty. W takiej więc sytuacji mimo, że okres pracy w gospodarstwie rolnym nie zostałby zaliczony dla celów ubezpieczeniowych, to w związku z tym, iż funkcjonariusz taki miał zaliczony dany okres do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, okres ten i tak będzie wpływał na wysokość pobieranego świadczenia pieniężnego w związku z przejściem danego funkcjonariusza na zaopatrzenie emerytalne/rentowe. Organ wskazał jednocześnie na treść art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin i zawartą w nim definicję domownika podkreślając, że warunkiem wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy, w tym przypadku do służby, jest udowodnienie przez zainteresowanego faktycznego wykonywania w gospodarstwie rolnym "stałej pracy" w charakterze domownika. Tymczasem nauka w szkole w systemie dziennym lub zaocznym (która przecież nie ogranicza się tylko do uczestniczenia w zajęciach) w połączeniu z koniecznością dojazdu do szkoły i do domu po zajęciach szkolnych (ok. 24 km w jedną stronę) oraz brakiem systematyczności w rozkładach jazdy komunikacji publicznej w ówczesnym czasie, wyklucza już uznanie wymienionych okresów jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Za przyjęciem powyższej tezy przemawia także okoliczność, iż świadkowie w swoich zeznaniach z dnia 25 lutego 2004 r. wskazywali, iż strona w okresie objętym zeznaniem nie posiadała innego źródła utrzymania, a także, iż S. J. w okresie od dnia 8 czerwca 1982 r. do dnia 31 lipca 1986 r. wykonywał pracę w charakterze "pomocy w gospodarstwie rolnym brata". Tymczasem, S. J. we wnioskowanym okresie był współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, w którym wykonywał określone czynności. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii konieczności wypowiedzenia się, czy można S. J. zaliczyć pracę w gospodarstwie rolnym jako właścicielowi tego gospodarstwa po ukończeniu 16 roku życia organ wskazał, iż w decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji publicznej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. J. zarzucił, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca i niezgodna ze stanem faktycznym. W ocenie skarżącego, w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 31 lipca 1986 r spełniał wszystkie przesłanki do uznania go za domownika. Podkreślił, że do szkoły uczęszczał w systemie wieczorowym tj. zajęcia odbywały się poniedziałek, środa, piątek w godz.14.30 -19.00. Warunkiem uczęszczania do szkoły była zaś praca w gospodarstwie rodziców lub osoby najbliżej. Żeby uczęszczać do szkoły musiał złożyć zaświadczenie, że pracuje w gospodarstwie rolnym brata G. J. poświadczone przez Sołtysa miejscowości Z., które następnie było poświadczone przez Urząd Gminy Z. Skarżący podkreślił, że w dokumentach załączonych do wniosku z [...] maja 2004 r. złożył wszystkie potrzebne dokumenty wymagane przez Komendanta [...] Policji obowiązujące w tym okresie do uznania pracy w gospodarstwie jako domownik. Nikt od niego nie żądał poświadczenia zameldowania świadków. Świadkowie oświadczyli natomiast w swoich zeznaniach, że byli jego sąsiadami, mieszkali blisko niego i widzieli, że pracował w gospodarstwie brata G. J. Nikt nie żądał też zaświadczenia, że nie mieszkał w internacie. Podkreślił ponownie, że była to szkoła prowadzona w systemie wieczorowym, a warunkiem uczęszczania do niej była praca w gospodarstwie rolnym, lub w innym zakładzie pracy. Żeby uczęszczać do szkoły pracował więc w gospodarstwie brata. Do szkoły miał około 22 km. W tamtym okresie czasu dobra była komunikacja autobusowa. Wyjeżdżał z domu o godz. 13.30. a w domu był przed godz. 20, w dni które miał zajęcia szkolne. Skarżący poinformował jednocześnie, iż świadkowie którzy zeznawali w jego sprawie już nie żyją. Ponownie też oświadczył, że w dacie gdy składał dokumenty nie wiedział, że był współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. W jego ocenie w tej sytuacji zachodzi przesłanka, aby organ, w oparciu o posiadane dokumenty wypowiedział się, czy można mu zaliczyć pracę w gospodarstwie rolnym jako właścicielowi tego gospodarstwa po ukończeniu 16 roku życia. Skarżący zarzucił ponadto, że w uzasadnieniu decyzji Komendanta Głównego Policji jest sporo rozbieżności. Podniósł, iż brat G. J. przejął gospodarstwo od matki 10 sierpnia 1981 r. Nie potrafi natomiast odpowiedzieć na pytanie dlaczego składki były odprowadzane dopiero od dnia 1 lipca 1983 r. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, że wliczenie skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Ustalenia organu nadzoru, wynikające jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pozwalają bowiem na przyjęcie, iż skarżący wykonywał stałe czynności w gospodarstwie rolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi zaś w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. W ocenie Sądu, rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie zaliczenia S. J. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] maja 2013 r., naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, stosownie do § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zalicza się: 1) okresy służby w Policji, 2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, 3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313 oraz z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877), 4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, 5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Za inne okresy, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie i na podstawie których podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby uważa się art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z dnia 20 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 310 ze zm.), w myśl którego ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy tej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3). W niniejszej sprawie skarżący na okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez brata przedłożył zeznania dwóch świadków. Z zeznań świadków K. W. oraz Z. M. wynikało, iż we wskazanym w zeznaniach okresie zamieszkiwały w miejscowości Z.y w bliskim sąsiedztwie gospodarstwa prowadzonego przez brata skarżącego, a zatem spełniały określony w art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy wymóg zamieszkiwania na terenie na którym położone było gospodarstwo. Wbrew zarzutom organu, z ww. przepisu nie wynika wymóg bezwzględnego załączania do zeznań świadków dokumentów poświadczających ich zameldowanie we wnioskowanym okresie na terenie miejscowości, w której prowadzone było gospodarstwo rolne. Dlatego też sam fakt, iż takie poświadczenia zameldowania nie zostały załączone do zeznań świadków nie może pozbawiać tych zeznań wartości dowodowej oraz podważać ich wiarygodności. Komendant Główny Policji oceniając zeznania świadków przyjął ponadto błędne założenie, że skarżący nie może być uznany za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym brata ze względu na naukę w szkole ponadpodstawowej oddalonej o około 24 km od miejsca jej zamieszkania. W świetle jednak powołanych wyżej przepisów prawa, jak też wykształconego na podstawie ich stosowania orzecznictwa, nie sposób kategorycznie przyjmować, iż nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika. Nie sposób bowiem przyjąć jako zasady – jak uczynił to organ nadzorczy – iż kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, iż praca w gospodarstwie rolnym nie może mieć charakteru stałego. Trzeba wziąć pod uwagę, iż stosownie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków i rodzin, przez użyte w ustawie określenie domownicy – rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowy z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym brata, należało zatem ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miała ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, nie podlegał ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów, a praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jego główne źródło utrzymania. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musiał, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lica 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków i rodzin, definiujący pojęcie "domownika". Organ nadzorczy zinterpretował natomiast przepis art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin w ten sposób, iż fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej poza miejscem zamieszkania, nie może świadczyć o stałym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, lecz o doraźnej pomocy bratu, co wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż Komendant [...] Policji wydając rozkaz personalny z dnia [...] maja 2004 r., przy uwzględnieniu liberalnej wykładni przepisu prawa odnoszącego się do pojęcia "domownika" posiadającej oparcie w orzecznictwie i w stwierdzonym stanie faktycznym, mógł uznać skarżącego za domownika, a w konsekwencji zaliczyć sporny okres do wysługi lat. Wbrew stanowisku organu, nie stał temu na przeszkodzie ujawniony w późniejszym okresie fakt, iż skarżący był współwłaścicielem w części ułamkowej gospodarstwa rolnego prowadzonego przez brata. Zgodnie bowiem z definicją rolnika zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków i rodzin przez użyte w tej ustawie określenie rolnik – rozumie się osobę prowadząca gospodarstwo rolne lub dział specjalny samodzielnie albo w charakterze współwłaściciela (współposiadacza) na gruntach stanowiących jej własność lub będących w jej posiadaniu. Bycie rolnikiem, zgodnie z tą definicją, wiązało się zatem z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a nie z samym faktem bycia właścicielem, czy też współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Brat skarżącego mógł zatem prowadzić gospodarstwo role na gruntach będąc częściowo jego własnością, a częściowo będących w jego posiadaniu, co potwierdza umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego sporządzona w dniu [...] sierpnia 1981 r. przed Naczelnikiem Gminy w Z., na podstawie której jego matka przekazała bratu G. J. udział ½ we własności oraz udział ½ w posiadaniu gospodarstwa rolnego. Nabycie przez skarżącego, w wyniku dziedziczenia po ojcu, udziału we współwłasności nieruchomości wchodzącej w skład tego gospodarstwa rolnego nie oznaczało natomiast, że skarżący stał się automatycznie rolnikiem, skoro nie prowadził na tych gruntach gospodarstwa rolnego. Z samego faktu natomiast, że jego brat G. J. w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 30 czerwca 1983 r. nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników nie można wywodzić, że w tym okresie nie prowadził gospodarstwa rolnego. Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków i rodzin w art. 3 ust. 2 przewidywała bowiem przypadki, w których osoby prowadzące gospodarstwo rolne nie podlegały obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy istotna jest także okoliczność, że skarżący we wnioskowanym okresie po ukończeniu szkoły zawodowej uczęszczał do Technikum Zawodowego dla Pracujących w W. o 3-letnim okresie nauczania na podbudowie szkoły zawodowej, a warunkiem uczęszczania do tego typu szkoły było łączenie nauki z pracą. Dlatego też, co podkreślał skarżący wielokrotnie, musiał złożyć do szkoły stosowne zaświadczenie o pracy w gospodarstwie rolnym brata G. J. poświadczone przez Sołtysa oraz Urząd Gminy Z. Nie bez znaczenia jest także to, że zajęcia w tego typu szkole odbywały się tylko trzy dni w tygodniu (w poniedziałki, środy, piątki) w godzinach 14:30- 19:00, co niewątpliwie ułatwiało skarżącemu łączenie nauki ze "stałą pracą" w gospodarstwie rolnym brata. Z uwagi na system nauki w tej szkole niezrozumiały jest zarzut organu, że skarżący nie przedłożył zaświadczenia o nie zamieszkiwaniu w tym okresie w internacie lub bursie szkolnej. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również zarzut, że Komendant [...] Policji ustalając w rozkazie personalnym z dnia [...] maja 2004 r. procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 21 maja 2001 r. rażąco naruszył przepisy art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 102 ustawy o Policji, w § 5 ust. 2 wyraźnie stanowi, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ust. 3 tego paragrafu stanowi zaś, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określa się natomiast w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3 , z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. (ust. 4 § 5). Wbrew wykładni przepisów zaprezentowanej przez Komendanta Głównego Policji, przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji nie mieści się w pojęciu "przepisów odrębnych" o których mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, a zatem Komendant [...] Policji opierając się na ww. przepisach rozporządzenia w rozkazie personalnym z dnia [...] maja 2004 r. prawidłowo ustalił skarżącej wysługę lat na dzień przyjęcia do służby. W tym miejscu należy podkreślić, iż kwalifikowana postać naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249). Należy jednocześnie ponownie zaznaczyć, że ewentualna wadliwość postępowania dowodowego, dotycząca sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też oceny zebranego materiału dowodowego, nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji. Ujawniona w 2013 r. nowa okoliczność faktyczna nieznana Komendantowi [...] Policji w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2004 r., iż skarżący był współwłaścicielem gospodarstwa rolnego prowadzonego przez brata, nie uzasadniała natomiast w ogóle uruchomienia trybu stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz ewentualnie mogła być przesłanką wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tym samym decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2004 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.