II SA/Wa 1679/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Sławomir Fularski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] nr [...] z [...] maja 2013 r. odmawiającą wypłaty M. B. (dalej także jako skarżąca) odprawy mieszkaniowej. W powyższej decyzji wskazano na następujące ustalenie faktyczne oraz prawne. 29 września 2012 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wpłynął wniosek M. B. o wypłatę odprawy mieszkaniowej w związku ze śmiercią jej męża B. B.. B. B. z dniem [...] czerwca 2012 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i od 1 lipca 2012 r. posiadał uprawnienia do emerytury wojskowej. 11 lipca 2012 r. przekazał protokolarnie lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] , a następnie 27 sierpnia 2012 r. złożył wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] września 2012 r. wydał decyzję nr [...] o wypłacie B. B. odprawy mieszkaniowej. [...] września 2012 r. uzyskano telefonicznie informację, iż B. B. zmarł przed wydaniem ww. decyzji, tj. [...] września 2012 r. [...] lutego 2013 r. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] w orzeczeniu nr [...] orzekła, iż śmierć B. B. nie pozostaje w związku ze służbą wojskową. Jako przyczynę zgonu wskazała zatrzymanie oddechu w przebiegu alkoholowej niewydolności wątroby powikłanej zespołem wątrobowo-nerkowym. Z tych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...], rozpatrując ww. wniosek M. B., [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie wypłaty odprawy mieszkaniowej z uwagi na niespełnione przesłanki określone w przepisie art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Od powyższej decyzji M. B. wniosła odwołanie, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz niewłaściwą ocenę stanu faktycznego. W ocenie skarżącej, z uwagi na nabycie przez zmarłego prawa do emerytury, po jego śmierci żonie przysługuje odprawa mieszkaniowa na podstawie art. 23 ust. 1 lit. a) w związku z art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z tych względów, zdaniem skarżącej, nieuprawnione jest powoływanie się na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z [...] lutego 2013 r. Skarżącej oraz jej synowi K. B., jako następcom prawnym po zmarłym B. B., przysługuje roszczenie o wypłatę odprawy mieszkaniowej na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] nr [...] z [...] września 2013 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności odwołał się do regulacji zawartej w art 23 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Następnie ocenił, że uregulowania zawarte w art. 23 ust. 1 i 2 ww. ustawy o zakwaterowaniu dotyczą wyłącznie żołnierza. Ponieważ skarżąca nie jest żołnierzem, nie spełnia przesłanek określonych w tych przepisach. Z tych względów chybione jest jej twierdzenie, iż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 23 ust. 1 lit. a) ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten nie może również stanowić uzupełnienia podstawy art. 23 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy. Uregulowania ujęte w poszczególnych ustępach cytowanego art. 23 dotyczą bowiem różnych podmiotów. W niniejszej sprawie – zdaniem organu – nie wystąpiły również przesłanki zawarte w ust. 3 pkt 1-3 cytowanego przepisu, bowiem przepisy te mają zastosowanie w razie śmierci żołnierza pełniącego czynną służbę, natomiast B. B. w dacie śmierci nie pełnił już takiej służby. Uwzględniając natomiast treść orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...], która stwierdziła, iż śmierć B. B. nie pozostaje w związku ze służbą wojskową, w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie organu chybiona jest sugestia skarżącej, iż sam fakt nabycia przez B. B. przed śmiercią uprawnień do emerytury wojskowej stanowi podstawę do wypłaty odprawy mieszkaniowej jego żonie i dziecku. Powyższe wynika z braku przepisu regulującego taką sytuację. Nie znajduje także uzasadnienia wywodzenie prawa M. B. do odprawy mieszkaniowej z okoliczności wydania B. B. ww. decyzji nr [...] o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Decyzja ta bowiem została wydana po śmierci strony i nigdy nie została skutecznie jej doręczona. Stąd nie weszła ona do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, iż stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła: 1) błędne i dowolne stosowanie przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, skutkujące wydaniem przez organ odwoławczy błędnej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji; 2) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 10 K.p.a., stanowiących o działaniu organów na podstawie przepisów prawa, stania na straży praworządności oraz załatwiania sprawy w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez niewezwanie strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie decyzji nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] nr [...] z [...] maja 2013 r. odmawiającej skarżącej wypłaty odprawy mieszkaniowej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podniosła, że nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału i zgłoszenia ewentualnych dodatkowych wniosków, zaś organ odwoławczy nie dokonał żadnych własnych ustaleń w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Odwołując się do treści art. 47 ust. 2 ustawy skarżąca wskazała, że decyzja o wypłacie odprawy winna być wydana w dniu zwolnienia żołnierza ze służby. Zauważyła wprawdzie, że organ dochował 90-dniowego terminu wydania decyzji dopuszczonego przez ten przepis, ale negatywnych skutków niewydania decyzji w dniu zwolnienia ze służby nie może ponosić rodzina. Zdaniem skarżącej przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy jest sformułowany jasno. Wskazuje on, że uprawnienie prawa do odprawy powstaje w dacie zwolnienia żołnierza ze służby, a nie w dniu wydania decyzji przez organ, czy w dacie jej doręczenia. Błędne jest więc stanowisko organów powołujące się w decyzjach odmownych na podstawę wskazaną w art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy, wiążąc uprawnienie do odprawy ze śmiercią, która nastąpiła na skutek urazów lub chorób powstałych w związku ze służbą wojskową. Jedynymi przesłankami są zwolnienie ze służby wojskowej i nabycie prawa do emerytury. Przesłanki te w niniejszej sprawie były spełnione, a więc konsekwentnie powinien zostać zastosowany przepis art. 23 ust. 4 ustawy. Organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes skarżącej i interes społeczny. Naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa oraz naruszenie obowiązku do należytego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w takiej sytuacji, gdy materiał ten jest niepełny. Stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, 8, 9 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i zwracając uwagę, że stan faktyczny nie jest sporny między stronami. Sporna pozostaje interpretacja zastosowanego przepisu, jak i przepisów, których – w ocenie skarżącej – organ nie wziął pod uwagę. Organ podkreślił, że skarżąca uznając materiał dowodowy za niepełny, nie przedstawiła żadnych konkretnych wniosków czy dowodów, o które należałoby ten materiał uzupełnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddają kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organ administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. B. skargi na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Sąd doszedł do przekonania, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w ust. 1 i 3 ustala krąg podmiotów uprawnionych do odprawy mieszkaniowej. Ust. 1 odnosi się do żołnierzy służby stałej i służby kontraktowej, natomiast ust. 3 określa komu i przy spełnieniu jakich warunków odprawa mieszkaniowa przysługuje w razie śmierci żołnierza. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni aprobuje, ze realizacja prawa do odprawy mieszkaniowej nie następuje ex lege. Osoba uprawniona w celu uzyskania odprawy zobowiązana jest złożyć wniosek (por. wyroki i NSA z 5 października 2012 r., I OSK 300/12 i z 21 listopada 2012 r., I OSK 694/12 publ.https://cbois.nsa.gov.pl). Na wnioskowy charakter sprawy o wypłatę odprawy mieszkaniowej wskazuje treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Stosownie do ust. 2 tego artykułu dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów: 1) zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej wydanego przez wojskowy organ emerytalny; 2) zaświadczenia o przyczynach zwolnienia z czynnej służby wojskowej wydanego przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę wojskową, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej lub nie uzyskał uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej; 3) zaświadczenia o związku śmierci żołnierza ze służbą wojskową wydanego przez właściwy organ wojskowy; 4) decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej. Z kolei, art. 47 w ust. 5 omawianej ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, na jego wniosek, wydaje się decyzję i wypłaca odprawę mieszkaniową w pełnej wysokości. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje. Skoro zatem art. 47 ust. 2 omawianej ustawy odsyła do ust. 5 tego przepisu, to wydanie przez dyrektora oddziału regionalnego decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, następuje tylko na wniosek. Wniosek ten może złożyć żołnierz, a w razie jego śmierci osoba uprawniona określona w ust. 3 art. 23 ww. ustawy. Wprawdzie w ust. 5 art. 47 ustawy mowa jest o wniosku żołnierza zawodowego, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, to jednak literalna wykładnia tego przepisu doprowadziłaby do sytuacji, że uprawnienia do odprawy mieszkaniowej przysługujące w razie śmierci żołnierza nie byłby realizowane. Odczytanie treści powyższego przepisu musi odbywać się zatem w łączności z art. 23 ust. 3 ustawy. Trafność tego poglądu potwierdza także zdanie drugie ust. 2 art. 47 omawianej ustawy, który stanowi, że wydanie decyzji (o wypłacie odprawy mieszkaniowej) następuje po przedstawieniu (przez wnioskodawcę) jednego z wymienionych tam dokumentów, m.in. zaświadczenia o związku śmierci żołnierza ze służbą wojskową wydanego przez właściwy organ wojskowy. Dopiero zatem złożenie wniosku zaraz z jednym z wymaganych dokumentów, w zależności od stanu faktycznego sprawy, rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca taki wniosek złożyła [...] września 2012 r. i wszczął on postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Bez wpływu na wynik tej sprawy pozostaje sprawa zainicjowana wnioskiem B. B. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. W sprawie tej doszło wprawdzie do wydania decyzji orzekającej o wypłacie B. B. odprawy mieszkaniowej, ale decyzja ta została wydana, gdy wnioskodawca już nie żył, co w konsekwencji oznacza, że decyzja ta, jako że nie mogła zostać skutecznie doręczona, nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dziedziczeniu podlegają tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Zatem prawa i obowiązki wynikające z innych stosunków prawnych nie podlegają ogólnym zasadom dziedziczenia. W tej sytuacji przejście tych praw i obowiązków na osobę uprawnioną musi wynikać z innych przepisów szczególnych (por. motywy uchwały SN z 26 marca 2002 r., III CZP 14/02, OSNC z 2002 r., Nr 12, poz. 148). Art. 23 ust. 3 i 4 ustawy stanowią, że w razie śmierci żołnierza wspólnie z nim zamieszkałym w dniu jego śmierci: małżonkowi, zstępnym, wstępnym, osobom przysposobionym i osobom przysposabiającym przysługują uprawnienia m.in. do odprawy mieszkaniowej. Przywołane przepisy przewidują więc przejście uprawnienia do odprawy mieszkaniowej, ale następuje to po spełnieniu warunków określonych w ust. 3. Powyższe oznacza, że na skarżącą nie przeszło z mocy art. 922 Kc. prawo do odprawy mieszkaniowej po jej zmarłym mężu B. B., jako że prawo to, mające źródło w decyzji administracyjnej, nie ma charakteru cywilnego. Przysługuje jej natomiast samoistne uprawnienie do ubiegania się o wypłatę tej odprawy, wywodzone z art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, albowiem to właśnie ten przepis ma zastosowanie w razie śmierci żołnierza niepełniącego już czynnej służby wojskowej, czyli w razie śmierci żołnierza, która to śmierć nastąpiła po zwolnieniu ze służby (pozostałe punkty omawianego ustępu odnoszą się do śmierci żołnierza w służbie czynnej). Aby jednak mogło ono zostać zrealizowane organ obowiązany był zbadać, czy śmierć żołnierza zwolnionego ze służby wojskowej pozostawała w związku ze służbą wojskową. Dowodem potwierdzającym te okoliczność jest – stosownie do art. 47 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu – zaświadczenie o związku śmierci żołnierza ze służbą wojskową wydane przez właściwy organ wojskowy. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że związek taki przez Wojskową Komisję Lekarską nie został stwierdzony. Tym samym nie został spełniony warunek od ziszczenia którego zależało przyznanie skarżącej odprawy mieszkaniowej. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że organ dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy do normy prawnej będącej podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji, prawidłowo przy tym wykładając jej treść. Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem adresatem tego przepisu są żołnierze służby stałej, a – co w sprawie niesporne – skarżąca warunku tego nie spełnia. Zauważyć także należy, że gdyby było tak jak twierdzi skarżąca, że jedynymi przesłankami warunkującymi przyznanie odprawy mieszkaniowej są zwolnienie ze służby wojskowej i nabycie prawa do emerytury, to pojawia się pytanie o cel przepisu art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten jest jasny w swej treści. Ustanawia on kolejną przesłankę warunkującą przyznanie odprawy mieszkaniowej, gdy ubiega się o nią osoba uprawniona po żołnierzu, który zmarł po zwolnieniu ze służby. Dopiero spełnienie wszystkich przesłanek umożliwia realizację omawianego uprawnienia. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 23 ustawy o zakwaterowaniu jest nieskuteczny. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ zgromadził cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia normy prawnej mającej w sprawie zastosowanie. Skarżąca formułując zarzut "nieprzeprowadzenia postępowania uzupełniającego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" nie wskazuje, jakich okoliczności organ nie uwzględnił. Sąd takich okoliczności się nie dopatrzył. Zaznaczenia przy tym wymaga, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, stąd obowiązki organu wynikające z art. 9 K.p.a. powinny być oceniane z uwzględnieniem tej okoliczności. W istocie skarżąca nie podała w jaki sposób organ naruszył ten przepis, a Sąd zaistnienia takiego naruszenia nie stwierdził . W toku trwającego postępowania skarżąca była wezwana do przedłożenia dokumentów istotnych z uwagi na brzmienie art. 23 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy i w oczekiwaniu na stosowne zaświadczenie organ zawiesił postępowanie administracyjne. Niewątpliwie dążył więc do pełnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, co czyni nieusprawiedliwionym również zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi organowi nie można zarzucić też naruszenia art. 7 K.p.a., albowiem w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Decyzja w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej jest decyzją związaną, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 47 ust. 5 ww. ustawy – "wydaje się decyzję". Organ nie był zatem obowiązany w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozważyć interesu skarżącej, gdyż jego uwzględnienie pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 K.p.a. Skarżąca nie została wezwana do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego. Zauważyć jednak należy, że organ odwoławczy de facto nie prowadził żadnego uzupełniającego postępowania, nie gromadził nowych dowodów, a dowody uwzględnione przez organy były skarżącej znane, gdyż były one przez nią przedkładane. Prowadzi to do wniosku, że stwierdzone naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a tylko przy stwierdzeniu, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy Sąd obowiązany byłby uchylić zaskarżoną decyzję. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a., skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.