II SA/Wa 1704/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Komendant Główny Policji w dniu [...] maja 2019 r. postanowieniem nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) dalej Kpa., po rozpatrzeniu zażalenia Pana W. P. (strona, skarżący) na postanowienie nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że w dniu [...] listopada 2018 r. Pan W. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161), w celu dokonania ponownego obliczenia i wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości. Powołał się przy tym na art. 145a Kpa. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wydał w dniu [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 61a § 1 Kpa., postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Komendant podkreślił, że w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, a tym samym nie została wydana decyzja. Przedmiotowe postanowienie doręczono stronie w dniu [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. (data stempla pocztowego) strona złożyła, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie na wymienione postanowienie. Analizując przedmiotową sprawę w postępowaniu zażaleniowym Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 Kpa. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Ponadto w myśl art. 145a Kpa. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (art. 148 § 1 Kpa.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa). Tak samo postanowieniem organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (art. 149 § 4 Kpa.). W myśl zaś art. 150 § 1 Kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Komendant Główny Policji wskazał na art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Już sama treść przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z mocy prawa kreuje po stronie organu obowiązek wypłaty, której dokonanie jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wypłaty wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1222/12, z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt IISA/Wa 51/12, z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 402/11 oraz z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 677/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2015/12). Świadczenie wymienione w powyższym przepisie jest ściśle związane ze zwolnieniem ze służby, a zatem właściwy do oceny będzie organ Policji, który zwolnił policjanta ze służby. To ten organ ocenia czy jest ono należne, konsekwencją której jest dokonanie wypłaty bądź wydanie decyzji o odmowie wypłaty. W sytuacji zatem, gdy policjant, któremu wypłacono omawiany ekwiwalent pieniężny żąda ponownego jego ustalenia składając wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego tego ekwiwalentu (podobnie wniosek o ponowne obliczenie i wypłatę tego ekwiwalentu), właściwy do rozpatrzenia takiego wniosku jest ostatni przełożony w sprawach osobowych. Pan W. P. został zwolniony ze służby w Policji przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] i to ten organ ustalał uprawnienie zwalnianego policjanta do omawianego ekwiwalentu (w tym wypadku potwierdził możliwość dokonania wypłaty tego ekwiwalentu). Nie ma natomiast znaczenia, że wypłaty danego świadczenia pieniężnego w dotychczasowej wysokości dokonano ze środków finansowych, których dysponentem był Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...]. Komendantowi Miejski Policji w S. jest organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 144 Kpa. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stosownie natomiast do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W kontekście powyższego organ II instancji na gruncie niniejszej sprawy nie jest uprawniony do "orzekania co do istoty sprawy", gdyż oznaczałoby to prowadzenie postępowania mimo braku właściwości organu. Niedopuszczalnym także byłoby przekazanie niniejszej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kpa.  Brak jest również podstaw do "umorzenia postępowania pierwszej instancji". Umorzenie postępowania ma bowiem miejsce wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i stało się bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte, a organ rozpoznający sprawę w I instancji był niewłaściwy do jej rozpoznania. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny stwierdzić należy, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia Komendant Główny Policji, które w ocenie skarżącego nie respektuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. W skardze wyrażono ogólne niezadowolenie z powodu braku rozstrzygnięci powołując się na powyższy wyrok TK. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 19 Kpa.. Komendant Główny Policji wskazał, że przypadku, gdy w postępowaniu odwoławczym okaże się, że naruszono przepisy o właściwości organ odwoławczy nie stosuje art. 156 Kpa., tylko uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie. Spośród wariantów rozstrzygnięcia II-instancyjnego z art. 138 Kpa., najbardziej adekwatnym jest instytucja uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop Procedujący w sprawie organ I instancji – Komendant Wojewódzki w Radomiu zajął stanowisko, że z uwagi fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, a tym samym nie została wydana decyzja administracyjna należało odmówić wszczęcia postępowania. Jak słusznie zauważył Komendant Główny Policji sprawa dotyczy wznowienia postępowania w przedmiocie ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Tak więc skarżący domagał się zastosowania wobec swojej osoby jednego z postępowań nadzwyczajnych przewidzianego w Kpa., a mianowicie postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 145 § 1 Kpa. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Ponadto w myśl art. 145a Kpa. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (art. 148 § 1 Kpa.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa.). Tak samo postanowieniem organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa.). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (art. 149 § 4 Kpa.). W myśl zaś art. 150 § 1 Kpa. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop na art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Wpłaty ekwiwalentu to czynności materialno-techniczna, która została dokonana przez Komendanta Miejskiego Policji w [...], który zwolnił skarżącego ze służby. Tak więc jak słusznie zauważył organ II instancji, świadczenie wymienione w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest ściśle związane ze zwolnieniem ze służby, a zatem właściwy do oceny, czy jest ono należne, konsekwencją której jest dokonanie wypłaty bądź wydanie decyzji o odmowie wypłaty, będzie organ Policji, który zwolnił policjanta ze służby. W sytuacji zatem, gdy policjant, któremu wypłacono omawiany ekwiwalent pieniężny żąda ponownego jego ustalenia składając wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego tego ekwiwalentu (podobnie wniosek o ponowne obliczenie i wypłatę tego ekwiwalentu), właściwy do rozpatrzenia takiego wniosku jest ostatni przełożony w sprawach osobowych, w tym wypadku Komendant Miejski Policji w [...]. Jak słusznie zauważył organ II instancji w niniejszej sprawie podanie o wznowienie zostało wniesione do niewłaściwego organu, który działając na podstawie Kpa. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. wskazuje na bezwzględna przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia jaką jest naruszenie przepisów o właściwości. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 12 lipca 1994 r. sygn. akt II SA 781/93 "przepis art. 156 § 1 pkt.1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjna, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości." W sytuacji gdy wniesione zostanie zażalenie w ramach postępowania zażaleniowego organ nie może orzekać na podstawie art. 156 Kpa., gdyż tryb odwoławczy (w tym wypadku zażaleniowy) ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru – stwierdzeniem nieważności postanowienia (art. 156 Kpa. w zw. z 144 Kpa.). Na zakończenie należy wskazać, że organ II instancji na gruncie niniejszej sprawy nie był uprawniony do orzekania o istocie sprawy, gdyż oznaczałoby to prowadzenie postępowania mimo braku właściwości po stronie organu pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd orzekający w tej sprawie doszedł do wniosku, że Komendant Główny Policji działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 Kpa. w zw. z art. 144 Kpa. prawidłowo uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji. W tym miejscu należy wskazać, że w sytuacji postanowień stwierdzenie "umarza postępowanie pierwszej instancji" musi być w postępowaniu zażaleniowym stosowane odpowiednio, co oznacza, że w niektórych sprawach nie można będzie go zastosować, wystarczające bowiem będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 746). Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznaczać będzie niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 września 1995 r., sygn. akt III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177). W okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie mają również przepisy art. 65 Kpa., które określają postępowanie, w tym kwestię zachowania terminu procesowego, z podaniem wniesionym do niewłaściwego organu. I tak, zgodnie z art. 65 § 1 Kpa. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, przekazuje niezwłocznie je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W myśl zaś art. 65 § 2 Kpa. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przypisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.