II SA/Wa 171/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Ewa Marcinkowska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. L. - przedstawiciela ustawowego małoletnich M. i W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę B. L. - przedstawicielka ustawowa małoletnich M. i W. L. uczyniła przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich M. i W. L., po zmarłym ojcu T. L. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes Zakładu podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w ww. przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak spełnienia choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Organ wskazał również, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest zatem zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. B. L. nie wykazała bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Organ podkreślił, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż udowodnione zostały okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 17 lat, 7 miesięcy i [...] dni. Natomiast w okresach od [...] września 1997 r. do [...] grudnia 1999 r., od [...] kwietnia 2000 r. do [...] stycznia 2003 r., od [...] sierpnia 2003 r. do [...] czerwca 2005 r. oraz od [...] stycznia 2009 r. do śmierci w dniu [...] marca 2011 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 8 lat, ojciec dzieci nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem we wskazanych przerwach wobec ojca dzieci nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że w wymienionych okresach ubezpieczony nie podejmował zatrudnienia z uwagi na brak ofert pracy objętych ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Organ podkreślił jednak, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tej przyczyny organ uznał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które mogły być powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Ponadto organ stwierdził, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ nie został spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Wykazany dochód brutto, przypadający na jednego członka 3-osobowej rodziny, wynosi [...] zł miesięcznie, a zatem przekracza kwotę najniższej emerytury, która od 1 marca 2011 r. wynosi 728,18 zł, co z kolei nie pozwala na uznanie, iż w przypadku małoletnich dzieci spełniona jest przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. L. - przedstawicielki ustawowej małoletnich M. i W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ błędnie ustalił, iż miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej wynosi [...], podczas gdy w rzeczywistości jest to [...] zł brutto. Do skargi dołączyła zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2011 r., wystawione przez pracodawcę, z którego wynika, że średnie wynagrodzenie brutto z 3 miesięcy wynosi [...] zł. Podniosła również, że organ nie ustalił wielkości bezrobocia, jakie występowało w ostatnich 10 latach w powiecie [...], podczas gdy w jej ocenie było ono znacznie wyższe niż w innych rejonach Polski. Zdaniem skarżącej, powyższe uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na merytoryczną treść zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazał, iż dochód rodziny został wyliczony na podstawie złożonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego zaświadczenia o zarobkach, z którego wynika, iż jej zarobki brutto wynoszą średnio [...] zł, oraz z doliczenia do ww. przychodu pobieranych przez skarżącą zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłku. Organ wyjaśnił, że przy dokonaniu ustaleń w powyższym zakresie wziął pod uwagę kwoty brutto. Podkreślił, że jeśli nawet obecnie dochody skarżącej są niższe to wynoszą [...] zł na osobę w rodzinie, gdyż do zarobków skarżącej należy doliczyć pobierane przez nią zasiłki rodzinne i dodatki z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Tymczasem najniższa emerytura wynosi obecnie 728,18 zł brutto i tę kwotę przyjąć należy za kryterium posiadania, bądź braku posiadania niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił ponadto, że samo powołanie się na obiektywnie istniejące bezrobocie nie jest równoznaczne z wykazaniem starań osoby zainteresowanej o podjęcie zatrudnienia, zaś z akt sprawy nie wynika żadna szczególna determinacja zmarłego ojca dzieci w poszukiwaniu pracy. Ponadto, jak ustalono na podstawie danych zawartych na stronach internetowych Powiatowego Urzędu Pracy w K., średnia bezrobocia dla tego powiatu była faktycznie w latach 2007 - 2011 nieco wyższa niż średnia dla województwa, lecz jednocześnie w latach 2007 - 2009 niższa niż średnia dla całego kraju, a w roku 2010 równa stopie bezrobocia dla kraju, lub nieznacznie ją przewyższała. Powyższe, zdaniem organu, stoi w sprzeczności z przekonaniem skarżącej, że powiat [...] jest szczególnie dotknięty bezrobociem w skali całego kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nie narusza prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna. Pozwala ona bowiem na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w trybie zwykłym. Zatem świadczenia przyznawane na podstawie art. 83 ustawy nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ według art. 84 są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powołany wyżej przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym, prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do przekonania, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że z cytowanego powyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie ma możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po czwarte, osoba ta nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie zaś przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek, co z drugiej strony oznacza, że niespełnienie choćby jednej z nich, wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku B. L. na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, gdyż nie wystąpiły dwie z obligatoryjnych przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia. Przede wszystkim nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak nabycia uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym przez zmarłego ojca małoletnich M. i W. L. Niewątpliwie małoletnie dzieci T. L. nie mogą podjąć zatrudnienia ze względu na wiek, są również osobami pozostałymi po ubezpieczonym. Jednak z cytowanego wyżej przepisu wynika konieczność wykazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie, bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00 oraz z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt II SA 954/00, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zgodzić należy się ze stanowiskiem Prezesa ZUS, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły tak zdefiniowane szczególne okoliczności. Jak wynika z ustaleń organu orzekającego, ojciec dzieci na przestrzeni 46 lat życia posiadał łącznie 17 lat, 7 miesięcy i [...] dni udowodnionego okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. W okresie od [...] września 1997 r. do [...] grudnia 1999 r., od [...] kwietnia 2000 r. do [...] stycznia 2003 r., od [...] sierpnia 2003 r. do [...] czerwca 2005 r. oraz od [...] stycznia 2009 r. do dnia śmierci, tj. [...] marca 2011 r., nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem. We wskazanych okresach wobec zmarłego ojca dzieci nie została orzeczona całkowita, ani częściowa niezdolność do pracy. W aktach administracyjnych brak jest dokumentacji lekarskiej mogącej potwierdzać wskazywane przez skarżącą problemy zdrowotne wyżej wymienionego, dotyczące złego stanu psychicznego. Skarżąca wskazuje jako szczególną okoliczność, uniemożliwiającą T. L. wypracowanie odpowiednich okresów ubezpieczenia, trudną sytuację na rynku pracy w powiecie [...], zarzucając jednocześnie organowi nieustalenie wysokości stopy bezrobocia w powiecie, która w jej ocenie była znacznie wyższa niż w innych rejonach Polski. Należy w tym miejscu podnieść, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych sama trudna sytuacja na rynku pracy, przy braku wykazania odpowiedniej aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w przeciwnym razie sporne świadczenie straciłoby swój wyjątkowy i szczególny charakter, stając się regułą (v. wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1634/07 oraz z 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1692/07). Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów mogących potwierdzić fakt wykazywania przez zmarłego ojca dzieci aktywności w poszukiwaniu pracy. Również podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące podejmowania przez zmarłego męża prób prowadzenia działalności gospodarczej oraz trudności w osiągnięciu odpowiedniego poziomu dochodów z tejże działalności nie mogą stanowić szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ww. ustawy Zaznaczyć też należy, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ na podstawie danych zawartych na stronach internetowych Powiatowego Urzędu Pracy w K. poczynił ustalenia, według których średnia stopa bezrobocia dla tego powiatu w latach 2007 - 2009 była niższa niż średnia dla całego kraju, a w roku 2010 - równa stopie bezrobocia dla kraju, lub nieznacznie ją przewyższająca. W świetle powyższego uznać należy, iż organ prawidłowo ustalił, że stopa bezrobocia w miejscu, gdzie zamieszkiwał zmarły ojciec dzieci nie pozwala przyjąć, że niespełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym jest usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami. Zdaniem Sądu, w sprawie nie została również spełniona kolejna przesłanka ustawowa, a mianowicie brak niezbędnych środków utrzymania. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż pojęcia "niezbędnych" środków utrzymania nie można utożsamiać z pojęciem "niewystarczających" środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4289/01, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ zatem trafnie dokonał oceny sytuacji materialnej małoletnich dzieci skarżącej z punktu widzenia braku niezbędnych środków utrzymania. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społczenych. W celu ustalenia tego kryterium należy, w sposób najbardziej obiektywny, oceniać posiadane przez skarżącą środki utrzymania na tle wysokości minimalnej emerytury lub renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która w dniu wydania zaskarżonej decyzji wynosiła 728,18 zł. Podkreślić przy tym należy, że organ oceniał sytuację materialną rodziny na dzień wydania decyzji, tj. [...] grudnia 2011 r., biorąc pod uwagę złożone przez skarżącą dokumenty, w tym zaświadczenie z dnia [...] lipca 2011 r., z którego wynika, że średnie miesięczne wynagrodzenie brutto z 3 miesięcy wynosi [...] zł. Natomiast zaświadczenie o wynagrodzeniu z dnia [...] grudnia 2011 r., złożone do akt dopiero na etapie postępowania sądowego, nie mogło być przedmiotem oceny organu w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania oraz według stanu faktycznego istniejącego w tejże dacie. Uznać zatem należy, że organ prawidłowo ustalił i ocenił sytuację materialną małoletnich dzieci skarżącej na dzień orzekania. Niezależnie jednak od powyższego, porównując dochód na osobę w rodzinie skarżącej z wysokością najniższej emerytury, nawet wziąwszy pod uwagę przedstawione wraz ze skargą zaświadczenie o wynagrodzeniu, po doliczeniu zasiłku rodzinnego na dzieci oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, otrzymywanego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do osiąganego wynagrodzenia, należy wykluczyć możliwość uznania, że jej rodzina nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Dostrzegając problemy wynikające z trudnej sytuacji materialnej rodziny skarżącej, Sąd zauważa, że wnioskowane świadczenie nie ma charakteru socjalnego i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie nawet w sytuacji, gdy potrzeby te można byłoby uznać za uzasadnione. W konkluzji stwierdzić należy, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, stwierdzając brak podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wobec niespełnienia wskazanych wyżej przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżoną decyzję podjął w następstwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z poszanowaniem reguł procesowych (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), zaś podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnił, uwzględniając wymogi z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.