II SA/Wa 1710/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uposażenia służbowego oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zawieszenia D. B. uposażenia od najbliższego terminu płatności tj. od dnia 1 lipca 2014 r. W sprawie ustalono stan faktyczny. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. naczelnik Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wystąpił m.in. o zawieszenie D. B. uposażenia z dniem 1 lipca 2014 r. W uzasadnieniu wniosku naczelnik wskazał, że D. B. stawił się do służby po długotrwałej absencji chorobowej, dlatego też w dniu [...] maja 2014 r., otrzymał skierowanie na wykonanie badań kontrolnych, co nastąpiło w dniu [...] maja 2014 r. Po dostarczeniu w dniu [...] maja 2014 r. do siedziby Ogniwa [...] Wydziału Konwojowego w T. zaświadczenia lekarskiego z tego samego dnia, zgodnie z którym funkcjonariusz "wobec przeciwwskazań zdrowotnych utracił zdolność do wykonywania dotychczasowej pracy z dniem [...].05.2014 r.", wymieniony nie stawiał się do służby, przy czym nie przedkładał kolejnych zwolnień lekarskich, ani w żaden inny sposób nie usprawiedliwił nieobecności. Mając powyższe na uwadze Komendant Wojewódzki Policji w B. w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego, na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zawiesił D. B. uposażenie od najbliższego terminu płatności tj. od dnia 1 lipca 2014 r. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 Kpa, organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższego rozkazu D. B. wskazał, iż przesłanki, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji są błędne i pozbawione podstawy prawnej, a wskazane w uzasadnieniu tej decyzji akty prawne i konkretne zapisy w nich zawarte, nie mają w tym przypadku zastosowania. W rozkazie z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymującym w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Komendant Główny Policji wskazał na treść art. 126 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli policjant pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Natomiast w myśl art. 126 ust. 2 cytowanej ustawy w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego. Organ stwierdził, że bezspornym jest fakt, że policjant od momentu przedłożenia w dniu [...] maja 2014 r. zaświadczenia lekarskiego z tego samego dnia nie stawiał się do służby. Kwestią sporną jest natomiast, czy jego nieobecność była usprawiedliwiona, czy też nie. Dokonując analizy obowiązujących przepisów prawnych organ wyjaśnił, że lekarz medycyny pracy, przeprowadzający badania kontrolne policjanta ma jedynie ustalić zdolność do wykonywania służby na konkretnym, dotychczas zajmowanym stanowisku, które zostało wskazane w skierowaniu na takie badania. Nie jest natomiast władny, w ramach przeprowadzanych badań, ani do stwierdzenia czasowej niezdolności do służby z powodu choroby ani też do ustalenia, że policjant jest w ogólne niezdolny do wykonywania służby. Zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają bowiem komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, przy czym policjant może być skierowany do powyżej wymienionej komisji lekarskiej z urzędu lub na jego wniosek. Organ podkreślił, że jedyną możliwością uznania, że policjant, ze względu na stan zdrowia, nie jest zdolny do wykonywania służby w Policji, jest wydanie wobec niego orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy czym orzeczenie to musi zostać sporządzone w przepisanej do tego formie, a także powinno być poprzedzone określonego rodzaju skierowaniem. Brak jest natomiast możliwości, aby niezdolność policjanta do służby w Policji mogła zostać skutecznie stwierdzona na podstawie zaświadczenia lekarza wykonującego zadania z zakresu medycyny pracy, przeprowadzającego badania kontrolne, w związku ze skierowaniem określającym konkretnie zajmowane przez policjanta stanowisko służbowe. Zatem policjant od dnia [...] maja 2014 r. zobowiązany był stawiać się do służby, przy czym przełożony nie powinien go dopuścić do wykonywania dotychczasowych obowiązków służbowych. W sytuacji natomiast stawienia się w miejscu pełnienia służby, przełożony właściwy w sprawach osobowych policjanta miał możliwość zmiany rodzaju pełnionej przez niego służby, chociażby poprzez powierzenie mu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej jednostce, czy też mianowanie na inne stanowisko służbowe. Dlatego też w ocenie organu II instancji rozkaz z dnia [...] czerwca 2014 r. o zawieszeniu policjantowi uposażenia był prawidłowy. Powyższy rozkaz stał się przedmiotem skargi D. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez materialnej podstawy prawnej. Skarżący wskazał, że w jego ocenie zawieszenie uposażenia odbywa się w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Brak jest natomiast przepisu prawa materialnego dającego tytuł do orzekania w drodze decyzji w sprawach zawieszania uposażenia. Ponadto skarżący stwierdził, że w sprawie nie zaszły przesłanki zawieszenia uposażenia, określone w art. 126 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżącego w ogóle nie można było traktować w kategorii osoby pozostającej poza służbą, skoro formalnie niezdolność do wykonywania zajęć służbowym rodzi dla organu obowiązek wydania aktu o zwolnieniu od zajęć służbowych. Dodał, że gdyby jako niezdolny do służby stawił się i podjął aktywność (np. zamieścił podpis obrazujący obecność w służbie lub wydał czynność) postawiony byłby mu zarzut nieuprawnionego wykonywania czynności zawodowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga D. B. rozpoznawana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) policjantowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli policjant pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie (ust. 1). W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się policjantowi zawieszone uposażenie; w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego (ust. 2). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżącego, zgodnie z którym wydany rozkaz personalny o zawieszeniu uposażenia został wydany bez podstawy prawnej, ponieważ ustawa nie przewiduje takiej formy prawnej dla rozstrzygania tej kwestii. Zarzut ten w ocenie Sądu jest niezasadny. Wbrew twierdzeniu skarżącego o zawieszeniu uposażenia, o którym mowa w cytowanym powyżej art. 126 ustawy o Policji, organy rozstrzygają w formie rozkazu personalnego. Co prawda w przepisie tym brak jest literalnego wskazania takiej formy rozstrzygnięcia, jednak należy wziąć pod uwagę, że żądanie wypłaty uposażenia jest konkretnym i podstawowym uprawnieniem policjanta. Zatem jakiekolwiek ograniczanie tego uprawnienia musi przybrać postać takiego rozstrzygnięcia, które będzie mogło być poddane kontroli administracyjnej, a następnie sądowej. Należy mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej powinna być załatwiana sprawa, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, iż sprawa wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej/ rozkazu personalnego. Taki zaś walor posiada niewątpliwie rozstrzygnięcie zawieszające policjantowi uposażenie (por. wyrok NSA z dnia 04 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 915/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 595/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc natomiast do dalszej oceny zaskarżonego rozkazu należy wskazać, że bezspornym w sprawie jest, że skarżący od dnia przedłożenia zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2014 r. nie stawił się do służby. Spornym pozostaje natomiast – jak wskazuje organ, czy nieobecność ta miała charakter usprawiedliwiony, czy też nie. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U., poz. 644) policjant podlega badaniom określonym w przepisach o służbie medycyny pracy w zakresie i terminie wskazanym przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-c ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. u służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 125, poz. 1317 ze zm.) służba medycyny pracy realizuje zadania określone w ustawie w odniesieniu do osób pozostających w stosunku służbowym. Jest ona właściwa do realizowania zadań z zakresu sprawowania profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracującymi, w szczególności przez: wykonywanie badań wstępnych, okresowych i kontrolnych przewidzianych w Kodeksie pracy, orzecznictwo lekarskie do celów przewidzianych w Kodeksie pracy i w przepisach wydanych na jego podstawie, ocenę możliwości wykonywania pracy lub pobierania nauki uwzględniającą stan zdrowia i zagrożenia występujące w miejscu pracy lub nauki. Z treści art. 229 § 2 Kodeksu pracy wynika natomiast, że pracownik podlega okresowym badaniom lekarskim. W przypadku niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą, pracownik podlega ponadto kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku (art. 229 § 4 kp). Zakres wstępnych, okresowych i kontrolnych badań lekarskich pracowników, o których mowa w art. 229 §1, 2 i 5 kp, tryb ich przeprowadzania oraz sposób dokumentowania i kontroli tych badań określa § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy. Badanie te kończy się orzeczeniem lekarskim stwierdzającym brak przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na określonym stanowisku pracy lub przeciwwskazania zdrowotne do pracy na określonym stanowisku pracy (§ 2 ust. 5 tego rozporządzenia). Orzeczenia lekarskie są wydawane w formie zaświadczeń według określonego wzoru (§ 3 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia) z trzema możliwościami zakończenia badania, tj.: 1) wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych - zdolny(a) do wykonywania pracy na ww. stanowisku, 2) wobec przeciwwskazań zdrowotnych - niezdolny(a) do podjęcia/wykonywania pracy na ww. stanowisku, 3) wobec przeciwwskazań zdrowotnych utracił(a) zdolność do wykonywania dotychczasowej pracy z dniem. Należy podkreślić, że zarówno w treści art. 229 § 2 kp, jak i treści § 2 ust. 5 cytowanego rozporządzenia z dnia 30 maja 1996 r. mowa jest o badaniach profilaktycznych (kontrolnych) w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Natomiast w skierowaniu wydanym przez pracodawcę, które stanowi podstawę przeprowadzenia powyższych badań, następuje precyzyjne określenie stanowiska pracy, na którym pracownik jest zatrudniony (wraz z informacjami na temat występowania na tym konkretnym stanowisku czynników szkodliwych dla zdrowia lub warunków uciążliwych). Z powyższego wynika, że lekarz medycyny pracy przeprowadzający badania kontrolne nie jest władny stwierdzić czasowej lub całkowitej niezdolności policjanta do służby, ponieważ jego zadaniem jest jedynie ustalenie zdolności do wykonywania służby na konkretnym stanowisku. Natomiast od ustalenia zdolności do służby – jak słusznie wskazał organ, właściwa jest komisja lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i to działająca w ściśle określonym trybie, na skutek odpowiedniego skierowania (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Zatem jedyną możliwością uznania funkcjonariusza za niedolnego do służby jest wydanie w stosunku do niego orzeczenia wskazanej powyżej komisji na podstawie cytowanego powyżej rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że skarżący w dniu [...] maja 2014 r. takim orzeczeniem nie legitymował się. Natomiast stwierdzenie skarżącego, że nie mógł się on stawić się w służbie i podejmować jakichkolwiek czynności z uwagi na wystawione zaświadczenie, jest niezasadne. Jak podkreślono powyżej skarżący otrzymał zaświadczenie, z którego wynika, że nie mógł on pełnić służby na określonym stanowisku, a nie - że nie może pełnić służby w ogóle. Zatem skarżący winien stawić się na stanowisku, a rolą pracodawcy było zapewnienie skarżącemu stanowiska odpowiadającego jego możliwościom zdrowotnym. Rację ma też organ wskazując, że zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2014 r. nie może być podstawą usprawiedliwienia nieobecności skarżącego w służbie. Stosownie do § 17 cytowanego rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. podstawą usprawiedliwienia nieobecności policjanta w służbie z powodu choroby stanowi zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Zgodnie zaś z obowiązującym od dnia 1 czerwca 2014 r. art. 121c ust. 1 ustawy o Policji okres przebywania na zwolnieniu lekarskim stwierdza zaświadczenie lekarskie wystawione zgodnie z przepisami art. 55 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, z określonymi w tym przepisie wyjątkami, tj. zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej, konieczności osobistego sprawowania przez ubezpieczonego opieki nad chorym członkiem rodziny, wystawiane na odpowiednim druku, według określonego w przepisach prawa wzoru. Tymczasem zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza medycyny pracy skarżącemu w dniu [...] maja 2014 r. nie stanowi dokumentu, o którym mowa w cytowanym powyżej rozporządzeniu, ani ustawie. Konkludując, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w B., jak i Komendant Główny Policji zasadnie uznali, że nieobecność skarżącego w służbie jest nieuzasadniona i z tego powodu zawiesili mu na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy o Policji wypłatę uposażenia. W ocenie Sądu organy orzekające nie naruszyły wymienionych przez skarżącego przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo oceniły, czemu dały wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych rozkazów. Dlatego też skarga D. B. jako bezzasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.