II SA/Wa 1710/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, odmówił M. R. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W toku postępowania organ ustalił, że M. R. na 48 lat życia udokumentował łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący tylko 12 lat, 9 miesięcy i 29 dni. Ponadto w latach 1995-1998, 1999-2002, 2006-2009, 2014-2016, 2021-2011 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności objętej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych okresach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały więc wówczas przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. zakwestionował decyzję z [...] września 2024 r. uznając ją za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że zaczął chorować w 2017 r. na niewydolność serca, cukrzycę i nadciśnienie. Obecnie ma zdiagnozowany nowotwór ucha [...]. Jest osobą całkowicie niezdolną do pracy od [...] lipca 2022 r. oraz do samodzielnej egzystencji od stycznia 2024 r. Zaznaczył, że składał do ZUS wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, jednak okazało się, że na skutek zagubionej dokumentacji i świadectw pracy nie zaliczono mu okresów pracy w pracowni ceramicznej [...] od ok. 2020 r. do 2021 r., 2 lat pracy w tartaku i ponad 1,5 roku w firmie [...], w związku z czym zabrakło mu 19 dni do uzyskania świadczenia. Zaznaczył, że na skutek niezależnych okoliczności, tj. licznych zdiagnozowanych chorób oraz braku pracy, nie mógł podjąć zatrudnienia, co przejawia się obecnie negatywnymi skutkami w postaci ubóstwa i braku środków na podstawowe utrzymanie. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną utrzymując się z zasiłków w łącznej kwocie 1.830 zł. Przyjmuje na stałe leki, których koszt wynosi 830 zł. Notorycznie wspólnie z żoną pożyczają pieniądze na przeżycie od sąsiadki i obecnie mają ponad 8.000 zł zadłużenia. Żona skarżącego ma zdiagnozowaną padaczkę, cukrzycę i nadciśnienie, przyjmuje leki, których miesięczny koszt wynosi 200 zł. Po opłaceniu stałych miesięcznych kosztów utrzymania (400 zł) i dojazdów do lekarzy specjalistów po kilka razy w miesiącu, niewiele pozostaje na życie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Pismem z 29 listopada 2024 r. skarżący podtrzymał skargę oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: zaświadczeń z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] listopada 2024 r. na okoliczność zarejestrowania się jako osoba bezrobotna i brak ofert pracy w okresie jej poszukiwania oraz statystyki bezrobocia w powiecie [...] na tle województwa [...] za: sierpień 2005 r., wrzesień 2009 r., styczeń -sierpień 2012 r., sierpień 2014 r. w celów wykazania, że w miejscu zamieszkania w okresie od sierpnia 2005 r. do sierpnia 2014 r. panowało wysokie bezrobocie, co uniemożliwiało znalezienie pracy. W ocenie skarżącego wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz sytuacja na rynku pracy w miejscu jego zamieszkania stanowią szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2024 r. narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wymienionych przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. W myśl art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Zobligowany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 K.p.a.). Ciąży na nim także obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Zobowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.) oraz uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania dowodowego, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia przesłanki szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co mogło mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W konsekwencji co najmniej przedwcześnie uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być uznane zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10, LEX nr 595174), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że skarżący na przestrzeni 48 lat życia do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 12 lat, 9 miesięcy i 29 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 1995-1998, 1999-2002, 2006-2009, 2014-2016, 2021-2022 wystąpiły przerwy w podjęciu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, która nastąpiła dopiero od [...] lipca 2022 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] kwietnia 2024 r.). Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. We wniosku o przyznanie świadczenia skarżący podał, że po powrocie do kraju nastąpiło znaczne pogorszenie się jego stanu zdrowia wykluczające dalszą pracę. Z kolei w skardze powołał się na liczne zdiagnozowane choroby podkreślając, że zaczął chorować od 2017 r. na niewydolność serca, cukrzycę, nadciśnienie, obecnie ma zdiagnozowany nowotwór ucha środkowego, przełyku i śródpiersia. Powołał się na wysokie bezrobocie w miejscu zamieszkania w okresie od sierpnia 2005 r. do sierpnia 2014 r., co uniemożliwiało znalezienie zatrudnienia. Potwierdził to dołączając do pisma procesowego z 29 listopada 2024 r. zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] listopada 2024 r. na okoliczność zarejestrowania się jako osoba bezrobotna i brak ofert pracy w okresie jej poszukiwania oraz statystyki bezrobocia w powiecie [...] na tle województwa [...] za: sierpień 2005 r., wrzesień 2009 r., styczeń-sierpień 2012 r., sierpień 2014 r. W świetle powyższego nie można wykluczyć, że w podanym okresie M. R. nie miał realnej możliwości kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia nie tylko z powodu stanu zdrowia utrudniającego podjęcie zatrudnienia, ale także z uwagi na bezrobocie. Organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej i poszukującej pracy. Z ustaleń organu nie wynika, aby Powiatowy Urząd Pracy w [...] przedstawiał skarżącemu oferty pracy, a ten je odrzucał. Przeciwnie skarżący zatrudnienia poszukiwał, o czym świadczy jego rejestracja w charakterze bezrobotnego w okresach wskazanych jako okresy bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Z materiału aktowego wynika, że skarżący w latach 1998, 2005-2006, 2012-2013 oraz 2017 przebywał na zasiłkach chorobowych, a zatem miał już problemy zdrowotne. Potwierdzeniem tej okoliczności jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2024 r. ustalające częściową niezdolność do pracy od [...] sierpnia 2017 r. W okresie od [...] października 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r. skarżący pozostawał w zatrudnieniu. Jakkolwiek bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy co do zasady nie są uznawane w orzecznictwie za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania omawianego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tym niemniej nie oznacza to, iż okoliczności te mogą być pomijane podczas rozpatrywania wniosków o świadczenie w drodze wyjątku. Skarżący wykazywał aktywność zawodową i dążył do pozyskania pracy zarobkowej. Zestawiając te okoliczności z jego kwalifikacjami zawodowymi i stanem zdrowia, nie można wykluczyć, że choć zainteresowany dokładał starań w pozyskaniu legalnego zatrudnienia, to jednak z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł takowego pozyskać. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, to zarówno zdarzenia o charakterze siły wyższej, jak i wszelkiego rodzaju sytuacje, które powodują, że dana osoba pozostaje w istocie poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Powołany przepis nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 44/17, publik. LEX nr 2445269). W tym zakresie zasadnym jest odwołanie się do poglądu wypracowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym nie tylko całkowita niezdolność do pracy będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r., I OSK 733/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie bowiem zły stan zdrowia, zapowiadający zwiększoną absencję w pracy, utrudnia poszukiwanie pracy i zniechęca potencjalnych pracodawców do zatrudnienia osoby chorej. Jest ona bowiem teoretycznie zdolna do pracy, ale w praktyce możliwość wykorzystania jej potencjału zawodowego jest znacznie ograniczona. W sprawie nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżącemu brakuje niewielki okres do wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Nie dokonując przedmiotowych ustaleń oraz nie rozważając powyższych okoliczności na kanwie całokształtu materiału dowodowego organ uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Prezes ZUS ponownie rozpoznając sprawę powinien zatem uwzględnić przedstawione wyżej wskazania, tak co do konieczności dokonania ustaleń faktycznych, jak i co do rozważań w zakresie oceny, czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu nabycie uprawnienia w trybie zwykłym. Uzasadnienie decyzji, aby odpowiadało przepisowi art. 107 § 3 K.p.a. powinno odzwierciedlać fakt rozważenia przez organ wszystkich okoliczności mających znaczenie dla niniejszej sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.