II SA/Wa 1727/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania przewodniczącego komisji rewizyjnej 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 zł słownie (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w G. uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w G., na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz § 94 ust. 2 Statutu Gminy G., dokonała wyboru D. L. na Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej oraz postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższa uchwała w dniu 9 lutego 2015 r. wpłynęła do Wojewody [...], który zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jednakże nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze z dnia 7 września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Rady Miejskiej w G. w sprawie wyboru Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, zarzucając jej naruszenie art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że wbrew ciążącemu obowiązkowi, w skład Komisji Rewizyjnej nie powołano przedstawicieli wszystkich klubów radnych. Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w G. z dnia 19 marca 2015 r. wynika bowiem, iż do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały, wpłynęły do niego dwa pisma w sprawie utworzenia klubów radnych: 10 grudnia 2014 r. w sprawie utworzenia Klubu Radnych Porozumienie 2014 oraz 11 grudnia 2014 r. w sprawie utworzenia Klubu Radnych Razem z Ludźmi. O powyższym fakcie Przewodniczący poinformował Radę 12 grudnia 2014 r. Ponadto do Komisji zgłoszono pięciu kandydatów: D. L., M. I., A. G., Z. B. i P. G., zaś w jej skład powołano trzech radnych wymienionych w uchwale. W ocenie skarżącego powołanie Komisji bez przedstawicieli funkcjonujących w Radzie klubów jest działaniem sprzecznym z przepisem art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Natomiast brak w Statucie Gminy G. przepisów regulujących funkcjonowanie klubów radnych nie ma żadnego uzasadnienia prawnego z punktu widzenia funkcjonowania komisji rewizyjnej. Powyższe nie oznacza bowiem, że w praktyce nie mogę one funkcjonować, a skoro kluby takie zostały w Radzie Miejskiej w G. powołane do życia, to muszą również mieć swoją reprezentację w Komisji Rewizyjnej. Wojewoda zwrócił też uwagę na treść art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Przepis ten dotyczy materii ustrojowej i winien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Ponadto przepis art. 58 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu wolność zrzeszania się, co na gruncie funkcjonowania rady gminy oznacza wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich radnych. Określając zasady działania klubów rada nie może stawiać przeszkód w korzystaniu przez radnych z tego prawa. W konsekwencji zdaniem Wojewody, za nieprawidłowy należy również uznać wybór Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. W odpowiedzi na skargę Gmina G. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że do dnia 10 grudnia 2014 r., kiedy to wpłynął pierwszy wniosek o utworzeniu klubu radnych, nie funkcjonowały one w strukturze Rady Miejskiej w G. Brak jest również jakichkolwiek zapisów w Statucie Gminy G/ poświęconych uregulowaniu materii funkcjonowania klubów radnych, nadto przed 10 grudnia 2014 r. nigdy nie ujawniła się jakakolwiek inicjatywa legislacyjna w zakresie uregulowania tej materii w Statucie. W ocenie Gminy obecna inicjatywa oddolna w zakresie tworzenia klubów radnych jest tylko i wyłącznie efektem ostatnich wyborów samorządowych i stanowi próbę przeniesienia walki politycznej na grunt funkcjonowania Rady oraz zawłaszczenia sobie miejsca w Komisji Rewizyjnej przez ugrupowanie skupione wokół jej byłego Przewodniczącego – A. G. Utworzenie dwóch klubów radnych przez to ugrupowanie podyktowane jest tylko i wyłącznie chęcią nieuprawnionego korzystania z regulacji art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz uzyskaniu 2 z 3 miejsc w Komisji. Akceptacja dla tego typu działań, stanowiących interpretację przepisów contra legem, może doprowadzić do paraliżu działania Komisji. Ponadto zgłoszeni przez kluby kandydaci byli już członkami innych stałych Komisji Rady. Gmina wskazała również, że trwają końcowe prace nad projektem nowelizacji Statutu, którego jednym z istotnych elementów jest wprowadzenie instytucji klubów radnych oraz uregulowanie ich tworzenia i funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W Rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o Samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej "usg", uregulowany został nadzór nad działalnością gminną. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 usg). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast w myśl art. 93 ust. 1 usg, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwalę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przypadkiem opisanym w przepisie art. 93 ust. 1 usg mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała została przedłożona przez Burmistrza Miasta i Gminy G. w trybie art. 90 ust. 1 usg i wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 lutego 2015 r. Organ nadzoru zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2015 r. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, jednakże nie zakończył go wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie określonym w art. 91 ust. 1 usg. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 949/15, Lex nr 1926306). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustrojowych określających skład komisji rewizyjnej rady gminy, a mianowicie art. 18a ust. 2 usg. Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną . Natomiast w ust. 2 stwierdza, iż w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy). Z akt sprawy wynika bezspornie, że do Przewodniczącego Rady Miejskiej w G. zostały złożone w grudniu 2014 r. dwa pisma dotyczące utworzenia klubów radnych – w dniu 10 grudnia 2014 r. w sprawie utworzenia Klubu Radnych "Porozumienie 2014", zaś w dniu 11 grudnia 2014 r. w sprawie utworzenia Klubu Radnych "Razem z Ludźmi". O powyższym fakcie Przewodniczący poinformował Radę w dniu 12 grudnia 2014 r., zatem niewątpliwie w dniu [...] stycznia 2015 r. wszyscy radni posiadali wiedzę o utworzeniu wymienionych klubów. Ponadto nie budzi wątpliwości okoliczność, że na sesji Rady Miejskiej w G., odbywającej się w dniu [...] stycznia 2015 r,. zgłoszono pięciu kandydatów do Komisji Rewizyjnej, tj. D. L., M. I., A. G. – radnego Klubu Radnych "Porozumienie 2014", Z. B. – radnego Klubu Radnych "Razem z Ludźmi" oraz P. G. Natomiast zaskarżoną uchwałą do składu Komisji Rewizyjnej liczącego trzech radnych (w myśl § 94 ust. 1 Statutu Gminy G.), powołano M. I., P. G. i D. L. Niewątpliwie radni A. G. i Z. B., nie pełnią funkcji, o których mowa w art. 19 ust. 1 usg, co uniemożliwiałoby im zasiadanie w Komisji Rewizyjnej. Natomiast argument, na który powołuje się gmina, że wymienieni radni są już członkami innej komisji stałej, co w świetle § 16 ust. 2 Statutu Gminy wyklucza ich z zasiadania w Komisji Rewizyjnej, nie jest trafny, gdyż istniała możliwość rezygnacji tych radnych z udziału w innej komisji na rzecz Komisji Rewizyjnej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn.. akt II OSK 2351/11 (Lex nr 1113780) stwierdził, że: "Skład ilościowy komisji rewizyjnej zależy od uznania rady gminy, nie może on jednak być odmienny od uregulowanego w statucie, a ponadto w komisji tej liczba członków musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego. Nie jest zatem dopuszczalne wybranie składu komisji rewizyjnej w którym pominięty zostałby przedstawiciel chociażby jednego z klubów. Rada gminy nie jest przy tym związana kandydaturą przedstawioną przez klub. Jeżeli jednak na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji, zaś organy gminy oraz kluby radnych winny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata". Nie jest w ocenie Sądu uprawnione powoływanie się przez Gminę na brak w Statucie regulacji dotyczących trybu tworzenia i funkcjonowania w Radzie Miejskiej w G. klubów radnych. Możliwość tworzenia klubów radnych daje bowiem radnym przepis rangi ustawowej, tj. art. 23 ust. 2 usg, zgodnie z którym radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Na kwestię doniosłości przestrzegania zasady wolności zrzeszania się przez radnych zwraca się uwagę w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1619/13 (NZ S 2014/1/13) stwierdził, że: "Przy ustalaniu zasad działania klubów radnych rada powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Przenosząc konstytucyjną zasadę na grunt funkcjonowania rady gminy, należy ją rozumieć jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnego. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych". Konsekwencją sprzecznego z prawem wyboru członków Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w G. jest sprzeczne z prawem wyłonianie Przewodniczącego Komisji, dokonane zaskarżoną uchwałą. Również w tym przypadku naruszony został przepis art. 18a ust. 2 oraz pośrednio art. 23 ust. 2 usg, które mają charakter ustrojowy. W związku z tym wskazane naruszenia prawa należało zakwalifikować jako istotne i powodujące konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Wskazać dodatkowo należy, że powoływane przez Gminę argumenty pozamerytoryczne dotyczące działalności Rady Miejskiej w G., nie mogą być przedmiotem oceny przez Sąd. Z uwagi na okoliczność, iż od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już jeden rok, Sąd w myśl art. 94 ust. 1 usg nie mógł stwierdzić jej nieważności, a jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 usg, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 pierwszej z powołanych ustaw.