II SA/Wa 173/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Waldemar Śledzik, Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], wypowiadającą A. K. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w przedmiocie wypowiedzenia A. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zachodzi powaga rzeczy osądzonej i okoliczność ta obligowała do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], wydanej w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt II SA 194/03 oddalił skargę A. K. na wskazaną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 892/04 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku, co oznacza, że wyrok ten jest prawomocny. Organ wyjaśnił następnie, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże strony i sąd, który je wydał. Następnie wskazał, że z art. 171 p.p.s.a. wynika, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Natomiast konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej jest brak możliwości skutecznego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie między tymi samymi stronami. Organ podkreślił, że sąd administracyjny z urzędu bada istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem, skoro decyzja w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ obowiązany był odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Odnosząc się do postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie wyłączenia pracowników organu od udziału w postępowaniu, organ wyjaśnił, że k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia - postanowienie takie strona może skarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Wskazał też, że rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] nastąpiło po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu. A. K. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych w ramach sprawy, tj. decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Skarżący stwierdził, że sposób postępowania organu, jak i treść zaskarżonych orzeczeń, wskazują wprost na oczywistość wniosków zawartych w skardze. Podniósł, że jego wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie został rozpoznany merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 173/12 oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zagadnienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem, było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tezie uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż żądanie strony, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej, czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Niezbędne jest przy tym stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok, oddalający skargę na decyzję, nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. W dalszej części uzasadnienia wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. Sąd stwierdził, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 194/03, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt OSK 892/04, kontrolując decyzję MON z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z urzędu, w pierwszej kolejności badały, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ uznał prawidłowo, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności, wynikająca z faktu, iż składniki oceny prawnej sądu mają przymiot powagi rzeczy osądzonej, a tym samym czynią żądanie niedopuszczalnym - stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. A. K. złożył skargę kasacyjną od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010 r., w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu jego dyspozycji w sytuacji wypełnienia normy art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., gdy obie decyzje zostały wydane przez tego samego pracownika organu, niebędącego piastunem funkcji Ministra Obrony Narodowej. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania, czy fakt, że w obydwu postępowaniach administracyjnych brał udział (prowadził obie sprawy i sporządził teksty obu decyzji) ten sam pracownik, podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniający uchylenie decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że obie decyzje w sprawie zostały podpisane z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej przez C. P., Sekretarza Stanu w MON. Ponadto całe postępowanie w sprawie, dotyczące wydania obu decyzji, prowadził, jak też sporządził teksty obydwu decyzji do podpisu, podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ten sam pracownik MON – [...] T. P. Ponadto skarżący zauważył, że w składzie Sądu orzekającego w dniu 14 grudnia 2010 r., w którym został wydany zaskarżony wyrok, brała udział sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, podlegająca wyłączeniu (mogąca spełniać na podstawie art. 20 § 3 p.p.s.a tylko czynności nie cierpiące zwłoki) w związku z nierozstrzygniętym prawomocnie wnioskiem skarżącego z dnia 10 grudnia 2010 r. o jej wyłączenie ze sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 817/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok dotknięty jest wadą nieważności, określoną w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący złożył bowiem w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji wniosek o wyłączenie ze składu orzekającego sędziego Ewy Pisuli-Dąbrowskej, który został prawomocnie oddalony postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1018/09. Skarżący ponownie jednak złożył taki wniosek, który został odrzucony postanowieniem z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1018/09. Postanowienie to doręczone zostało skarżącemu w dniu 3 stycznia 2011 r., który złożył na nie zażalenie, oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 122/11. W dniu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, tj. w dniu 14 grudnia 2010 r., ponowny wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego nie był prawomocnie rozpatrzony, dlatego udział tego sędziego w wydaniu zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać za spełniający przesłankę nieważności postępowania, określoną w powołanym wyżej art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego NSA stwierdził, że w zaskarżonym wyroku nie dostrzeżono, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, podpisana została przez tego samego pracownika organu co poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. Jakkolwiek decyzje te wydane zostały przez ten sam organ administracji, umocowany do rozstrzygania tego rodzaju spraw, to jednak pracownik organu biorący udział w wydaniu pierwszej decyzji jest wyłączony z postępowania o wydanie kolejnej decyzji w sprawie z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, który podpisał obie decyzje w sprawie, nie jest piastunem organu, lecz jego pracownikiem, dlatego jego udział w wydaniu pierwszej decyzji wyłączał go z udziału w wydawaniu kolejnej decyzji. Sąd podkreślił, że takiemu rozumieniu instytucji wyłączenia pracownika organu z ponownego rozpatrywania sprawy dla zachowania bezstronności w jej rozstrzyganiu, stanowiącej składową zasady praworządności, dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 i pogląd ten przyjął także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2012 r. skarżący wniósł dodatkowo o uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. decyzji I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz o uchylenie postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kwoty 197 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przy sporządzeniu skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Stosownie zaś do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga A. K. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Ma on zatem chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137) poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978). Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też, w myśl powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., Minister Obrony Narodowej dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem podpisującym zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był - działający z upoważnienia organu - Sekretarz Stanu C. P., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Obrony Narodowej. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi, jak również do wniosku skarżącego o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2009 r. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, tj. kosztów zastępstwa procesowego przy sporządzeniu skargi kasacyjnej, trzeba podkreślić, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 2. wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 817/11 odstąpił od zasądzenia od Ministra Obrony Narodowej na rzecz A. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., a zatem powyższa kwestia została już przez Naczelny Sąd Administracyjny przesądzona. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji.