II SA/Wa 174/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Rada Gminy [...] wyraziła zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej w [...] wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych w [...] - dalej "SP w [...]" poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy l-III i oddział przedszkolny – dalej: "szkoła filialna w [...]". Wykonując uchwałę Nr [...] z [...] stycznia 2021 r., Wójt Gminy [...] pismem z [...] lutego 2021 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, załączając do wniosku ww. uchwałę. Wójt poinformował, że wolą Rady Gminy [...] jest utworzenie w budynku likwidowanej Szkoły Podstawowej w [...], dalej: "SP w [...]". szkoły filialnej o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym, podporządkowanej organizacyjnie SP w [...]. Głównymi przesłankami planowanej reorganizacji jest czynnik demograficzny, tj. "słabe" zaludnienie na obszarze Gminy i związana z tym mała liczba uczniów oraz wysokie koszty utrzymania SP w [...]. [...] Kurator Oświaty, dalej "Kurator", postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak: [...], negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. SP w [...]. Kurator ustalił, że baza lokalowo-dydaktyczna SP w [...] jest dobrze wyposażona w sprzęt i pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji postawy programowej kształcenia ogólnego określonej dla szkoły podstawowej, posiada dobre warunki do zajęć wychowania fizycznego, zapewnia uczniom możliwość korzystania ze świetlicy i stołówki. Wskazał, że do szkoły uczęszczają tylko dzieci zamieszkujące w jej obwodzie, uczniowie ci nie korzystają z dowozów. Kurator stwierdził, że z uwagi na fakt, że zamiar likwidacji SP w [...] został negatywnie zaopiniowany przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe utworzenie w tym miejscu filii SP w [...]. Zdaniem Kuratora, nie ma również takiej potrzeby, skoro w [...] funkcjonuje samodzielna szkoła podstawowa o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy l-III i oddział przedszkolny, gdzie uczniowie mają zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki nauki oraz pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji podstawy programowej. Powyższe postanowienie Kuratora zaskarżyła zażaleniem Gmina [...], (dalej: "skarżąca", "Gmina") wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie pozytywnej opinii w sprawie, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 89 ust. 1 i ust. 3 u.P.o. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Minister Edukacji i Nauki (dalej: Minister", "organ drugiej instancji"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 oraz ust. 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm.), dalej: "u.P.o.", utrzymał w mocy postanowienie Kuratora z [...] marca 2021 r. Zdaniem organu II instancji, istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że postanowieniem znak: [...] Minister podtrzymał negatywną opinię Kuratora w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...], co jest wystarczającym powodem podtrzymania negatywnej opinii Kuratora wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu. Minister ponadto zwrócił uwagę, że treść wniesionego przez stronę zażalenia jest niemalże tożsama z treścią zażalenia z [...] marca 2021 r. na postanowienie Kuratora z [...] marca 2021 w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...]. Sformułowane przez Gminę zarzuty w zasadzie odnoszą się do sprawy zamiaru likwidacji SP w [...]. W związku z tym, że uzasadnienie postanowienia znak: [...] zawiera odniesienie się do tych zarzutów, zatem uznał za niecelowe ponowne przytaczanie argumentów przemawiających za nielikwidowaniem SP w [...] przy wydawaniu opinii Ministra w przedmiotowej sprawie. Minister stwierdził, że zdaje sobie sprawę, że zamiarem Gminy jest likwidacja SP w [...], a następnie przekształcenie SP w [...] poprzez utworzenie szkoły filialnej w Glisnem o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddział przedszkolny. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kurator wyraźnie wskazał, że negatywna opinia dotycząca zamiaru przekształcenia SP w [...] poprzedzona została wydaniem negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...] (postanowienie z dnia [...] marca 2021 r.). W przypadku likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wymagane jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. [...] Kurator Oświaty wydał negatywną opinię w przedmiocie zamiaru likwidacji SP w [...]. Zatem, wydanie pozytywnej opinii dotyczącej zamiaru przekształcenia SP w [...] w ustalonym stanie faktycznym i prawnym jest nieuzasadnione. Powyższe postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2021 r. Gmina uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której sfomułowała zarzut naruszenia: 1) art. 89 ust. 1 i ust. 3 u.P.o. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji negatywne zaopiniowanie zamiaru, podczas, gdy Gmina [...] wypełniła ustawowe przesłanki likwidacji szkoły, 2) art. 39 ust. 2 i 3 pkt 1 u.P.o. poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę tego, że Gmina [...] zobowiązała się do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów Szkoły, w sytuacjach, w których prawo tego wymaga, 3) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego w niniejszej sprawie i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2021 w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina argumentując wskazała, że jej zamiarem jest zmiana organizacji nauczania w dwóch szkołach położonych od siebie w odległości ok. 5,6 km. Zmiana ma polegać na tym, że w SP w [...], o gorszych warunkach lokalowych, utworzona ma zostać szkoła filialna o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym, która będzie podporządkowana organizacyjnie SP w [...], która ma lepsze warunki lokalowe. Ten fakt nie został zakwestionowany w postępowaniu. W związku z tym dzieci z oddziału przedszkolnego i uczniowie klas l-lll będą mogły dalej kontynuować naukę w SP [...]. Z kolei uczniom klas IV-VllI zamieszkałym w dotychczasowym obwodzie SP w [...] zapewnione zostanie kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. Zdaniem skarżącej, takie rozwiązanie jest optymalne w istniejących uwarunkowaniach. Zdaniem wnoszącej skargę, ani w opinii Kuratora, ani w zaskarżonym postanowieniu nie zostało wykazane, aby skarżąca podejmując inicjatywę przekształcenia szkół i proponując w związku z tym konkretne rozwiązania naruszyła przepisy. Uzasadnienie obu tych aktów ma charakter stricte ocenny, w tym znaczeniu, że zdaniem obu organów proponowane przekształcenie jest nieuzasadnione, ale nie dlatego że naruszają one konkretne przepisy, ale że zdaniem obu organów przyjęte rozwiązania są nieoptymalne i ponadto nie wpisują się w politykę oświatową państwa. Co do przyjętych rozwiązań skarżąca inaczej ocenia skutki swoich działań w zakresie procesu dydaktyczno-wychowawczego, czy finansowego. Co do obowiązku wpisania się w politykę oświatową państwa, to nie ma on znaczenia z punktu widzenia legalności działań. Znaczenie bowiem, mają takie kwestie, czy w procesie przekształcenia zachowane zostały wymagane przez przepisy czynności i terminy oraz, czy dokonując przekształcenia zapewniona została możliwość kontynuowania nauki, czy zapewniono uczniom odpowiedni transport do szkoły, czy też zagwarantowane zostały uczniom w ramach proponowanych przekształceń właściwe warunki nauki, wychowania i opieki. Wszystkie te kwestie zdaniem skarżącej są w procesie przekształcania zapewnione. Gdyby tak nie było, to zarówno organ I, jak i II instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska, wskazałyby te naruszenia. Skoro konkretnych naruszeń nie wskazano, a stanowiska organów opierają się wyłącznie na ich własnej ocenie, co byłoby lepsze, to zdaniem skarżącej, organy wychodzą poza swoje kompetencje, a tym samym naruszają art. 89 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ust. 2 i 3 pkt 1 u.P.o. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia związana z dopuszczalnym zakresem ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w zakres zadań własnych gminy związanych z realizacją zadań związanych z edukacją publiczną. Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, która podlega ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP" oraz art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), dalej: "u.s.g." Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm.), dalej: "u.P.o.", zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. w szkołach jest zadaniem oświatowym gmin. W myśl art. 51 ust. 1 u.P.o. kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.P.o.), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 u.P.o.). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się jednocześnie, że granice omawianego nadzoru określa ww. ustawa. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.P.o.). Z powyższego należy wywieść, że nadzór pedagogiczny kuratora oświaty nad działalnością szkół obejmuje również konieczność uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej lub placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 u.P.o.). W ocenie Sądu, kompetencja nadzorcza kuratora oświaty – jako podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 u.P.o.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 u.P.o.) - jest równorzędna wobec wymienionych wyżej zasad nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, wynikających z Konstytucji RP oraz w odniesieniu do gminy z u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły czy placówki. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Przyjęta wykładnia przytoczonych przepisów uzasadnia stanowisko, wedle którego brak jest prawnych przesłanek uzasadniających przekonanie jakoby prawo oświatowe przewidywało wyjątki od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły i placówki w ramach zadań własnych w szerszym zakresie, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. Organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły lub placówki prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności, co prowadzi do wniosku, iż może odmówić organowi samorządowemu wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji jedynie wówczas, gdy decyzja o likwidacji byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Uzasadnienia przedmiotowej odmowy nie mogą stanowić zatem względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa. Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 u.P.o. Stosownie do treści tego przepisu, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący obowiązany jest, co najmniej na sześć miesięcy przez terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 u.P.o. szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W związku z powyższym, przyjmując właściwą wykładnię, koniecznym jest tożsame uwzględnianie kryteriów wynikających z art. 89 ust. 1 u.P.o. przy zamiarze likwidacji placówki publicznej. Przepisy ust. 1–8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9). Kurator oświaty podejmując opinię w przedmiocie przekształcenia nie może więc kierować się innymi wyznacznikami, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w art. 89 ust. 1 u.P.o. Brak jest podstaw do uznania argumentów wynikających z wykładni celowościowej lub słusznościowej. Przedmiotowej opinii nie mogą uzasadniać także subiektywne opinie społeczności, rodziców i kadry pedagogicznej, ponieważ mają one charakter pozanormatywny i nie mieszczą się w zakresie omawianych przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 u.P.o., ponieważ zapewniła dzieciom z oddziału przedszkolnego i uczniom klas l-lll możliwość kontynuowania nauki w dotychczasowej Szkole Podstawowej (Szkole Filialnej w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym), zaś uczniom klas IV-VllI zamieszkałym w dotychczasowym obwodzie SP w [...] kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych w [...] oraz bezpłatne dowożenie do szkoły wraz z opieką. Zdaniem Sądu, negatywna opinia organów obu instancji w sprawie przekształcenia szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, o charakterze celowościowym, której podstawą są opinie lokalnej społeczności, osób zatrudnionych w placówce podlegającej likwidacji, rodziców, jak również ogólna polityka oświatowa państwa. Brak jest dostatecznego uzasadnienia prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć oraz wskazania z jakimi konkretnymi normami prawnymi kolidują zamierzenia organu samorządowego co do przekształcenia placówki. Podkreślić należy, że organy nie posiadają uprawnień do oceny racjonalności działania jednostek samorządu terytorialnego - ich kompetencje w zakresie nadzoru zostały ograniczone przez ustawodawcę do badania zgodności z prawem, czyli realizacji ustawowych obowiązków. Ingerencja nadzorcza w samodzielność gminy zagwarantowaną w art. 2 ust. 1 u.s.g. wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych lub podjętych działań. Przyjęte przez judykaturę stanowisko jednoznacznie wskazuje, iż wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki (przekształcenia) nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 u.P.o. Ponadto w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w oparciu o materiał dowodowy, przedstawiony przez skarżącą i zebrany w toku postępowania. Sformułowane przez organ odwoławczy rozważania nie zostały poparte argumentacją mającą odzwierciedlenie w normach prawnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem zasad postępowania, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji oraz wydać wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie likwidacji szkoły. Z ww. względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 2 ust.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.