II SA/Wa 1746/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego oddala skargę P.W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r. (nr [...]), podlegającym natychmiastowemu wykonaniu, zwolnił skarżącego [...] P.W. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2018 r., z uwagi na interes służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania Zarządu Szkolnego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Centrum Szkolenia Policji w [...], Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ten rozkaz został doręczony P.W. w dniu 4 maja 2018 r. i w dniu 7 maja 2018 r. funkcjonariusz stawił się do służby w Policji. W dniu 18 czerwca 2018 r. P.W. zwrócił się do Komendanta Centrum Szkolenia Policji z wnioskiem (raportem) o : przywrócenie go do służby, wypłatę świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą (tj. od 1 marca 2018 r. do 6 maja 2018 r.) na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji oraz wliczenie powyższego okresu do okresu służby na podstawie art. 42 ust. 6 ustawy. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 42 ust. 5, art. 99 ust. 1 i ust. 2, art. 100 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji odmówił [...] P.W. prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą (od 1 marca do 6 maja 2018 r.) równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że prawo do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, którego domaga się P.W. (równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż 1 miesiąc), nabywa funkcjonariusz, z którym stosunek służby został rozwiązany na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej i który został przywrócony do służby w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby. W stosunku do P.W. dotychczas nie została wydana ostateczna decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji. Za taką decyzję nie można uznać rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2018 r. o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych nie ma więc podstaw do przyznania funkcjonariuszowi prawa do wnioskowanego świadczenia i w konsekwencji wliczenia okresu pozostawania poza służbą do okresu służby w oparciu o art. 42 ust. 6 ustawy o Policji. P.W. złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z [...] czerwca 2018 r. i wniósł o jego uchylenie. Odwołujący się stwierdził, że prawo do spornego świadczenia mu przysługuje, skoro rozkaz personalny organu I instancji o zwolnieniu go ze służby w Policji został uchylony przez organ odwoławczy. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Organ II instancji podniósł, że świadczenie, którego domaga się funkcjonariusz, ma charakter rekompensacyjny i warunkiem koniecznym jego przyznania jest przywrócenie policjanta do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości stanowi podstawę do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że o zwolnieniu policjanta ze służby można mówić tylko wówczas, gdy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej (organu I lub II instancji) został z danym policjantem rozwiązany stosunek służbowy. W takiej też sytuacji mamy do czynienia z funkcjonariuszem zwolnionym ze służby w rozumieniu art. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r., poz. 900), któremu mogą być przyznane, w przypadku spełnienia określonych warunków, świadczenia z zaopatrzenia społecznego. Skarżący nie został zwolniony ze służby na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Rozkaz personalny organu I instancji o jego zwolnieniu z Policji nie był ostateczny i został uchylony przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Taki tryb eliminacji z obrotu prawnego danego rozstrzygnięcia nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z przywróceniem do służby, o którym mowa w art. 42 ust.1 ustawy o Policji, także wówczas gdy uchylony rozkaz organu I instancji był zaopatrzony w rygor natychmiastowej wykonalności (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2016 r. II SA/Wa 579/16), a w konsekwencji nie ma podstaw do przyznania takiemu policjantowi świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. P.W. w skardze do Sądu zarzucił, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2018 r. został wydany z naruszeniem art. 42 ust. 5 ustawy o Policji przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę przyznania prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z [...] lutego 2018 r. i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego w wysokości 3600 zł. (§ 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji nie wynika, że prawo do spornego świadczenia za okres pozostawania poza służbą przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby na mocy ostatecznej decyzji (rozkazu personalnego), która następnie została uchylona. Zdaniem skarżącego skoro decyzja organu I instancji o zwolnieniu go ze służby w Policji podlegała natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 108 k.p.a. (w związku z tym od 1 marca 2018 r. pozostawał faktycznie poza służbą, został rozliczony z przydzielonej broni, sprzętu, dokumentów, legitymacji, wypłacono mu wszelkie należności związane ze zwolnieniem ze służby : odprawę, ekwiwalent za urlop), to w związku z uchyleniem tego rozkazu i powrotem do służby, nabył prawo do świadczenia pieniężnego. Skarżący dodał, że NSA w wyroku z 15 grudnia 2009 r. I OSK 653/09 stwierdził, że roszczenie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji znajduje zastosowanie również w przypadku gdy do uchylenia decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji dojdzie w toku postępowania administracyjnego, gdy decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący dołączył do skargi kopię jednej strony pisma z którego wynika, że w związku z wydaniem przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego uchylającego rozkaz personalny organu I instancji o zwolnieniu go ze służby w Policji, został wezwany do zwrotu wypłaconej odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżony przez P.W. rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nie narusza prawa i dlatego skarga podlega oddaleniu. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy uchylenie przez organ odwoławczy decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu policjanta ze służby w zwykłym administracyjnym toku instancji (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jest uchyleniem decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu policjanta ze służy w Policji w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiącym podstawę przywrócenia do służby i w konsekwencji czy użyte w art. 42 ust. 5 tej ustawy wyrażenie "policjantowi przywróconemu do służby" dotyczy wyłącznie policjanta zwolnionego ze służby na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), która została uchylona (stwierdzono jej nieważność), czy również policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji nieostatecznej (rozkazu personalnego), zawierającej rygor natychmiastowej wykonalności, która następnie została uchylona w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżącego, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że przepis art. 42 ust. 5 ustawy dotyczy wyłącznie policjanta zwolnionego ze służby na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej i dlatego, na skutek uchylenia przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] kwietnia 2018 r. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym rozkazu personalnego Komendanta Centrum Szkolenia Policji z [...] lutego 2018 r. o zwolnieniu go ze służby w Policji (który podlegał natychmiastowemu wykonaniu) należy przyjąć, że został przywrócony do służby i przysługuje mu prawo do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Sąd uznaje, że dokonana przez organy w tej sprawie wykładania art. 42 ust. 1 i art. 42 ust. 5 ustawy o Policji jest prawidłowa. Znajduje ona zresztą potwierdzenie w orzecznictwie sądowym np. w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 września 2016 r. II SA/Wa 579/16, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2018 r. I OSK 2874/16 o oddaleniu skargi kasacyjnej od wspomnianego orzeczenia, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2009 r., I OSK 653/09 przywołanym w skardze przez skarżącego). Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Według ust. 5, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. W powołanym orzecznictwie przyjęto, że przywrócenie do służy, o którym mowa w powołanych przepisach, odnosi się do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji ostatecznej (o zwolnieniu z Policji). Innymi słowy, ustawodawca wiąże instytucję przywrócenia do służby z ostatecznym zwolnieniem ze służby. Przywrócenie do służby oznacza bowiem prawną (na podstawie decyzji administracyjnej) reaktywację nieistniejącego (ostatecznie rozwiązanego) stosunku służbowego. Z taką reaktywacją dającą podstawy do przywrócenia nie mamy do czynienia w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego mocą nieostatecznej decyzji administracyjnej, nawet jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności jest bowiem środkiem ochrony tymczasowej, skutecznym do chwili ostatecznego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Ostateczne rozstrzygnięcie o zwolnieniu ze służby następuje zatem z chwilą uzyskania przez decyzję w sprawie zwolnienia przymiotu ostateczności. Dopiero wtedy, w razie wydania decyzji o zwolnieniu aktualizuje się roszczenie o przywrócenie do służby. W rozpoznawanej sprawie rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji [...] z [...] lutego 2018 r. nie stanowił ostatecznej decyzji administracyjnej, a jego wyeliminowanie z obrotu prawnego nastąpiło w administracyjnym toku instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych nie ma, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że skarżący funkcjonariusz został przywrócony do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, mimo że decyzja organu I instancji "została wykonana" (został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności). Wykonanie decyzji od której wniesiono odwołanie (art. 130 § 2 k.p.a.) nie powoduje, że stała się ona "ostateczna". W konsekwencji nie jest więc zasadne zapatrywanie skarżącego, że na skutek wydania przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego o uchyleniu rozkazu organu I instancji o zwolnieniu go ze służby w Policji, został przywrócony do służby i w związku z tym spełnione zostały przesłanki do przyznania mu za okres pozostawania poza służbą świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), orzekł jak sentencji.