II SA/Wa 1748/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z.A. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego – oddala skargę – Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 3 ust 1, 3 i ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, podwyższył skarżącemu ppor. Z. A. dodatek służbowy do kwoty 870,- złotych na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu podano, że zarówno sposób wykonywania zadań służbowych, jak i posiadana przez funkcjonariusza wiedza merytoryczna uzasadniają podwyższenie dodatku służbowego i dodano, że wymieniony funkcjonariusz w swojej pracy wykorzystuje biegłą znajomość języka rosyjskiego. We wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował decyzję w części, w której określono termin, na jaki został podwyższony mu dodatek służbowy. Jego zdaniem czasowe ograniczenie otrzymywania dodatku służbowego jest niezgodne z przepisem § 3 ust. 5 rozporządzenia w sprawie dodatków i dlatego rozkaz personalny podwyższający mu dodatek służbowy na czas określony powinien być zmieniony. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...]. Wyżej wymienione rozkazy stały się przedmiotem skargi ppor. Z. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 584/13, uchylił zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny. W uzasadnieniu podał m.in., że "W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporna jest okoliczność, że organ podwyższenie skarżącemu dodatku służbowego uzasadnił sposobem wykonywania zadań oraz wiedzą merytoryczną przy wykonywaniu obowiązków służbowych, polegających na opracowywaniu stenogramów i notatek służbowych z wykorzystaniem biegłej znajomości języka rosyjskiego. Powyższe przesłanki odnoszą się zatem do ustalenia wysokości dodatku służbowego przyznawanego na czas nieokreślony. Nie mogą one natomiast same w sobie stanowić podstawy do podwyższenia dodatku służbowego na czas określony w sytuacji, kiedy skarżącemu nie powierzono na ten czas nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku. Podkreślenia wymaga, że zarówno z zakresu obowiązków skarżącego, jak i z opisu zajmowanego przez niego stanowiska służbowego wynika, że wykorzystywanie języka rosyjskiego w bieżącej służbie należy do jego podstawowych obowiązków. Ponadto brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że skarżącemu w okresie od 1 października do 31 grudnia 2012 r. powierzono nowe lub dodatkowe zadania albo obowiązki służbowe na innym stanowisku. W ocenie Sądu przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia nie może być stosowany do nagradzania funkcjonariusza za sumienne wykonywanie obowiązków służbowych, co organ nazywa rekompensatą pieniężną za zwiększony nakład pracy. W tej sytuacji zatem Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dopuścił się naruszenia przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia, ograniczając przyznanie podwyższonego dodatku służbowego do okresu od 1 października do 31 grudnia 2012 r., a naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należało zatem wyeliminować zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny z obrotu prawnego. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu jedynie w części dotyczącej okresu przyznania podwyższonego dodatku służbowego. Możliwość uchylenia decyzji w części istnieje bowiem tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w sprawie podzielnej, kiedy można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. W odniesieniu do rozkazu personalnego, który rozstrzyga o podwyższeniu dodatku służbowego na czas określony, nie ma możliwości wydania oddzielnych rozstrzygnięć co do podwyższenia dodatku bez określenia czasookresu tego podwyższenia oraz samego czasookresu podwyższenia bez określenia wysokości dodatku". Po złożeniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/13, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że " Dokonując wykładni powyższej regulacji prawnej należy zatem zauważyć, że z całą pewnością regułą jest przyznawanie funkcjonariuszowi ABW dodatku służbowego na czas nieokreślony a jedynie w sytuacji opisanej w ust. 5 powyższego paragrafu, jest możliwe przyznanie dodatku na czas określony. Przyznanie funkcjonariuszowi ABW tego rodzaju dodatku na czas określony stanowi więc wyjątek od zasady. Taka sytuacja oznacza zaś, iż fakt powierzenia czasowo funkcjonariuszowi wykonywania nowych lub dodatkowych zadań albo pełnienia obowiązków na nowym stanowisku musi wynikać albo z dokumentacji, którą zawierają akta personalne funkcjonariusza (powierzenie dodatkowych obowiązków na piśmie), albo z treści rozkazu personalnego przyznającego taki dodatek na określony czas (powierzenie dodatkowych obowiązków ustnie). W przeciwnym bowiem wypadku, to jest w sytuacji, gdy dochodzi do polecenia funkcjonariuszowi wykonywania nowych lub dodatkowych obowiązków jedynie w formie polecenia ustnego i jednocześnie okoliczność ta nie znajduje odzwierciedlenia w jakimkolwiek dokumencie, w tym nawet w treści samego rozkazu personalnego ( w jego podstawie prawnej lub w jego uzasadnieniu) cała regulacja prawna zawarta w § 3 ust. 4 i 5 omawianego rozporządzenia traci jakąkolwiek racje bytu. O tym bowiem, czy przyznany funkcjonariuszowi dodatek do wynagrodzenia miałby postać dodatku przyznawanego na czas nieokreślony czy określony decydowałby w istocie rzeczy organ a nie przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że w podstawie prawnej kwestionowanego rozkazu personalnego, Szef ABW wskazał na przepisy art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW. W uzasadnieniu rozkazu podniesiono zaś, że funkcjonariusz wykorzystuje biegłą znajomość języka rosyjskiego do opracowywania stenogramów i notatek służbowych, a ponadto sposób wykonywania zadań oraz wiedza merytoryczna funkcjonariusza uzasadniają podwyższenie dodatku służbowego. Zatem ani treści akt personalnych Z. A., ani z treści uzasadnienia w/w rozkazu personalnego, ani też z jego podstawy prawnej, na jakiej został on wydany nie wynikało, iż funkcjonariuszowi ABW dodatek służbowy do wynagrodzenia został przyznany z powodu powierzenie mu nowych lub dodatkowych zadań oraz § 3 ust. 5 rozporządzenia). Taka zaś sytuacja obligowała organ do przyznania funkcjonariuszowi kwestionowanego dodatku do wynagrodzenia na czas nieokreślony, gdyż – przy braku zaznaczenia, iż w rozpoznawanym przypadku zachodziła sytuacja wyjątkowa – taki wniosek należało wysnuć". W tej sytuacji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 119 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, 2 i ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1081) i § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, z dniem [...] sierpnia 2015 r. podwyższył ppor. Z. A. (numer identyfikacyjny [...] – inspektor Wydziału [...], w 15 grupie uposażenia zasadniczego, w wysokości 2.705,- złotych, z dodatkiem służbowym 400,- złotych), dodatek służbowy do kwoty 450,- złotych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Naczelnik Wydziału [...] Delegatury ABW w B. w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] wskazał, że powodem wystąpienia o podwyższenie skarżącemu dodatku służbowego w okresie od dnia 1 października do dnia 31 grudnia 2012 r. był jedynie fakt wykorzystywania przez niego w poprzednim kwartale znajomości języka obcego podczas wykonywania czynności służbowych. Wystąpienie o podwyższenie dodatku służbowego nie było związane w tym przypadku z żadnymi szczególnymi osiągnięciami wymienionego w służbie. Bezpośredni przełożony podkreślił, że obecnie skarżący nie wykonuje czynności, które wymagałyby znajomości języka obcego, natomiast powierzone zadania realizuje w sposób poprawny. W ocenie bezpośredniego przełożonego wysokość dodatku służbowego obecnie przyznanego wymienionemu funkcjonariuszowi na czas nieokreślony jest odpowiednia do złożoności wykonywanych przez niego czynności i jest zbliżona do wysokości dodatku służbowego przyznanego na czas nieokreślony funkcjonariuszom wykonującym takie same zadania i posiadającym podobne kwalifikacje. Z wyjaśnień przedstawionych przez bezpośredniego przełożonego wynika również, że wysokość takich dodatków kształtuje się na poziomie od 250 zł do 440 zł i wskazał ponadto, że od dnia 1 lipca 2013 r. żaden funkcjonariusz kierowanej przez niego komórki organizacyjnej nie otrzymuje dodatku służbowego z uwagi na znajomość języka obcego podczas wykonywania obowiązków służbowych. W dalszej części stwierdził, że zgodnie z art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy, funkcjonariusze otrzymują do uposażenia dodatek służbowy. Zasady przyznawania dodatków, na mocy art. 119 ust. 3 ustawy zostały delegowane do przepisów rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia przy ustalaniu wysokości dodatku służbowego, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niebudzącą wątpliwości jest fakt, że na mocy wskazanych już wyżej wyroków, skarżącemu powinien być przyznany dodatek służbowy na stale. Okolicznością niebudzącą wątpliwości w świetle wyroków jest fakt, że nie przesądziły one zarówno o wysokości dodatku służbowego, który powinien być przyznany skarżącemu na czas nieokreślony, jak również o terminie, od którego ten dodatek ma być przyznany. W toku postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w niniejszej sprawie nie ujawniono okoliczności określonych w § 11 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, uniemożliwiających dokonanie zmian w stosunku służbowym skarżącego powodujących podwyższenie składników uposażenia. Organ jest odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie ABW i zapewnienie sprawnego wykonywania przez nią zadań określonych w art. 5 ustawy. W związku z powyższym ma prawo kształtować politykę kadrową podległego mu urzędu i w jej ramach jest odpowiedzialny za budowanie prawidłowych relacji interpersonalnych pomiędzy funkcjonariuszami ABW, a przez to eliminowanie okoliczności mogących negatywnie wpływać na te relacje. Każdy wniosek personalny, w tym wniosek z dnia [...] października 2012 r. nr [...] dotyczący skarżącego, stanowi dla Szefa ABW jedynie propozycję podjęcia określonego w nim rozstrzygnięcia kadrowego, który może uwzględnić personalny w całości, bądź jedynie w części, albo też nie uwzględnić go w ogóle. Wysokość podwyżki dodatku służbowego w kwocie 470 zł wskazana w powyższym wniosku, a następnie w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., została ustalona przy uwzględnieniu, że dodatek ten będzie przyznany funkcjonariuszowi jedynie na czas określony od dnia 1 października do dnia 31 grudnia 2012 r. Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności, organ był zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia nowej wysokości dodatku służbowego w kontekście przesłanek określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, a bezpośredni przełożony skarżącego doszedł do wniosku, że funkcjonariusz ten otrzymuje dodatek służbowy we właściwej wysokości. Jednakże czyniąc zadość wytycznym zawartym w wyrokach sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie stwierdzono, że organ stosownie do art. 153 P.p.s.a. jest zobowiązany przyznać skarżącemu podwyższony na czas nieokreślony dodatek służbowy i wysokość podwyżki tego dodatku ustalono na poziomie 50 zł mając na uwadze okoliczności przedstawione przez bezpośredniego przełożonego odnoszące się do kwalifikacji zawodowych, a także sposobu i zakresu wykonywania zadań służbowych w kontekście funkcjonowania całej komórki organizacyjnej. Decyzja powyższa ma charakter uznaniowy, a ramy uznania administracyjnego wyznacza przepis art. 7 k.p.a., który obliguje organ administracji publicznej, do uwzględniania przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interes społeczny, tożsamy z interesem ABW wymaga, aby dodatek służbowy skarżącego nie odbiegał wysokością od dodatków służbowych innych funkcjonariuszy pełniących służbę w tej samej komórce organizacyjnej, na podobnych jak on stanowiskach służbowych i posiadających podobne kwalifikacje zawodowe. W tym kontekście nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego sformułowanymi w czasie zapoznawania się z aktami niniejszej sprawy sprowadzającymi się do uznania, że Szef ABW musi podwyższyć mu dodatek służbowy o kwotę 470 zł, bowiem wadliwie pojmuje on znaczenie słusznego interesu strony. Co więcej, stara się wykorzystać dla osiągnięcia własnych korzyści fakt, że organ w sposób niezamierzony popełnił błąd wydając rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i nadmiernie eksponuje własne prawa, nie zwracając uwagi na unormowania wynikające z przepisów rozporządzenia oraz konieczność uwzględniania przez organ również interesu społecznego. Jak zostało wskazane powyżej, sądy administracyjne uznały, że Szef ABW wydając rozkaz personalny dopuścił się naruszenia § 3 ust. 4 rozporządzenia i w żadnym z wyroków nie odniesiono się do wysokości dodatku służbowego. Po uchyleniu przez sądy administracyjne rozkazów personalnych, w obrocie prawnym pozostał jedynie wniosek personalny z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uzupełniony ustaleniami poczynionymi w toku niniejszego postępowania wyjaśniającego. W świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia, kompetencje do ustalenia wysokości dodatku służbowego przysługują wyłącznie Szefowi ABW, który bierze w tym przypadku pod uwagę przesłanki natury indywidualnej, odnoszące się do danego funkcjonariusza (wywiązywanie się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje), jak również inne przesłanki, w tym natury generalnej wpisujące się w zakres prowadzenia prawidłowej polityki kadrowej w ABW (użyty w § 3 ust. 2 rozporządzenia zwrot w szczególności powoduje, że wymieniony w nim katalog przesłanek ma charakter otwarty). Owe przesłanki natury generalnej sprowadzają się do konieczności uwzględnienia przy ustalaniu wysokości dodatku służbowego, wysokości tego dodatku otrzymywanego przez innych funkcjonariuszy pełniących służbę na podobnych stanowiskach i posiadających podobne kwalifikacje zawodowe. Podkreślono, że kwota 470 zł podwyżki dodatku służbowego określona w uchylonym rozkazie personalnym została ustalona na poziomie zbliżonym do poziomu podwyżki dodatku służbowego na czas określony, jaką jesienią 2012 r. otrzymali inni funkcjonariusze na podobnych stanowiskach służbowych i posiadających podobne kwalifikacje, co skarżący, zaś obecnie podwyższenie dodatku służbowego o kwotę 470 zł doprowadziłoby do sytuacji, w której otrzymywałby on ów dodatek służbowy w wysokości dodatku otrzymywanego przez funkcjonariuszy zajmujących dużo wyższe stanowiska służbowe. To z kolei negatywnie wpłynęłoby na kształtowanie polityki kadrowej Szefa ABW i zaburzyłoby relacje interpersonalne w Delegaturze ABW w B., a przez to mogłoby negatywnie przełożyć się realizację zadań ustawowych przez tę jednostkę organizacyjną ABW. Ustalenie podwyżki dodatku służbowego skarżącemu na poziomie 50 zł nie narusza również słusznego interesu strony, bowiem niniejszy rozkaz personalny kształtuje uprawnienie funkcjonariusza korzystniej niż uchylony rozkaz personalny z tego powodu, że dotyczy podwyżki dodatku służbowego na czas nieokreślony. Po nieco ponad 2 latach służby skarżący z tytułu podwyżki dodatku służbowego uzyska większe przysporzenie niż otrzymał na podstawie uchylonego rozkazu personalnego. Co więcej, niniejszy rozkaz personalny w sposób korzystny ukształtuje jego uprawnienia emerytalne. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżonym rozkazem personalnym bowiem konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. powinno być podwyższenie dodatku służbowego do kwoty 870,- złotych. Wskazał także, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczył jedynie terminu, na jaki powinien był być podwyższony dodatek. W sytuacji, gdy nie zaszły okoliczności wskazane w § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ani przesłanki do obniżenia dodatku służbowego określone w ustawie i rozporządzeniu w sprawie dodatków, to organ powinien przyznać mu dodatek na czas nieokreślony we wskazanej już wyżej wysokości od dnia 1 października 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że sądy administracyjne w swoich orzeczeniach dokonały jedynie oceny prawidłowości przyznania dodatku służbowego na czas określony i w żadnym aspekcie nie analizowały kwestii wysokości spornego dodatku. Także skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślił, że spór między nim, a organem dotyczył jedynie terminu, do którego powinien być przyznany dodatek służbowy. Podkreślił, że kontrola legalności decyzji wydanych w tym zakresie (co do wysokości dodatku) jako decyzji uznaniowych, dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Zatem czyniąc zadość wytycznym sądu organ był zobowiązany przyznać skarżącemu dodatek na czas nieokreślony i wobec konieczności ponownego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia nowej wysokości dodatku służbowego w kontekście przesłanek określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków przełożony funkcjonariusza, był uprawniony do wyrażenia swojej opinii w kwestii wysokości dodatku. Na koniec podkreślono, że zasady ustalania wysokości dodatku służbowego, uregulowane w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie dodatków, znajdują się w sferze tzw. "uznania administracyjnego", wobec czego na organie administracji spoczywa obowiązek szczególnie starannego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (art. 77 § 1 k.p.a.), z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Dlatego w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. organ przedstawił i szeroko uzasadnił jakie okoliczności wpłynęły na podjęcie decyzji o podwyższeniu skarżącemu dodatku służbowego na czas nieokreślony do kwoty 450,- złotych, biorąc pod uwagę zarówno interes społeczny rozumiany w przedmiotowej sprawie jako interes służby, jak i słuszny interes funkcjonariusza. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. A. wniósł o uchylenie zaskarżonych rozkazów personalnych w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – przytaczając opisany powyżej stan faktyczny – podał, że dodatek powinien być podwyższony o kwotę 470 zł (obecnie do wysokości 870 zł) na czas nieokreślony od dnia 1 października 2012 r. i dalej dodał, że nie zmienił się stan faktyczny i prawny, zaś NSA w wyroku uznał, że dodatek ten powinien być przyznany na czas nieokreślony. Natomiast nie jest prawdą, że podstawę wydania decyzji stanowiło tylko wykorzystywanie j. obcego, co jasno wynika z rozkazu personalnego nr [...] z [...] listopada 2012 r., bowiem wskazano tam również inne powody podwyżki dodatku, a więc sposób wykonywania zadań i wiedza merytoryczna. Ponadto wydanie rozkazu oznacza, że zostały spełnione również przesłanki zawarte w § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, których uwzględnienie nakazuje przepis. Zatem na przyznanie podwyżki dodatku musiał mieć wpływ "sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe". Odwoływanie się do interesu społecznego, który w odczuciu organu wymaga przyznawania dodatków funkcjonariuszom w podobnej wysokości (pełniących służbę w tej samej komórce, na podobnych stanowiskach i posiadających podobne kwalifikacje) jest całkowicie chybione. Po pierwsze, każda z osób ma inne kwalifikacje, inny staż, inne predyspozycje psychofizyczne, przejawia inne zaangażowanie w służbie itd. I nie można ich porównywać, ani uzależniać podwyżki/obniżki uposażenia od poziomu uposażenia innego funkcjonariusza. Zamieszczanie tego typu argumentacji świadczy o tym, że organ nie potrafi uzasadnić swego stanowiska. Po drugie, nie pozwala na to żaden przepis. Przeciwnie, każdy za swoją pracę musi być oceniany indywidualnie. Konsekwencją tego poglądu jest indywidualna odpowiedzialność za przewinienia. W przypadku popełnienia czynu zabronionego ani kara, ani wina funkcjonariusza nie jest ustalana z uwzględnieniem zachowania innych osób. I odwrotnie, nie ma odpowiedzialności zbiorowej. Inni nie ponoszą odpowiedzialności za sprawcę przewinienia. Gdyby przyjąć rozumowanie organu niemożliwa byłaby też ocena funkcjonariusza zatrudnionego na stanowisku, które nie ma odpowiednika, gdyż nie można byłoby go z nikim porównać. Dodatkowo należy zauważyć, że organ nie dostrzega, iż nie był doceniany, bowiem zajmuje najniższe stanowisko związane z posiadaniem wyższego wykształcenia, jeden z najniższych dodatków, a jego uposażenie również należy do najniższych. Dodatkowo, likwidując dodatek za znajomość języków obcych znacznie obniżono jego uposażenie. Nieprawdą jest, że podwyżka uposażenia nie leży w interesie społecznym. Już sam fakt, że prawodawca przewidział wiele stanowisk służbowych i stopni oraz warunki awansowania świadczy o tym, że awansowanie funkcjonariusza uważa nie tylko za niezakazane, ale wręcz wskazane. Stanowi nagrodę za dobrze wykonaną pracę i mobilizuje do większego wysiłku, co organ sam przyznaje w pismach procesowych wykazując tam m.in., że taki cel miała spełniać podwyżka dodatku przyznana skarżącemu. Zatem organ sam już wcześniej uznał ją za całkowicie uzasadnioną, a więc zgodną zarówno z interesem indywidualnym jaki społecznym. Stwierdzając, że wysokość dodatku pierwotnie ustalana była przy założeniu, że będzie on przyznany na czas określony, organ powołuje się, po raz kolejny, na błąd. Szef ABW próbuje wykazać tym samym swoją nieudolność, brak umiejętności interpretacji prawa. Zatem podkreślono, iż po pierwsze organ nie może powoływać się na nieznajomość prawa. Po drugie, o tym, że nie jest to błąd świadczy fakt, iż po wydaniu orzeczeń w rozpatrywanej sprawie, nie zaprzestał przyznawania dodatków na czas określony. Błędne jest też stanowisko organu przedstawione zarówno w piśmie nr [...], jak i wydanych rozkazach personalnych, polegające na przyjęciu, że przełożony jest uprawniony do rozważania ponownie, po wyroku uchylającym decyzję jedynie z powodu błędnego określenia okresu otrzymywania dodatku, zasadności podwyżki dodatku oraz jej wymiaru i i to z kilku powodów. Po pierwsze, Sąd nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. Oznacza to, że postępowanie było prowadzone prawidłowo. Po drugie Sąd stwierdził, że nieprawidłowy jest tylko termin, do którego ma być przyznane świadczenie. W pozostałym zakresie decyzja jest prawidłowa i nie była przedmiotem zaskarżenia. Fakt, że Sąd uchylił ją w całości nie uprawnia organu do modyfikowania wszystkich jej elementów, bowiem w części niezaskarżonej uzyskuje ona przymiot ostateczności. Uchylenie tego typu decyzji w całości sądy administracyjne uzasadniają jedynie tym, iż nie byłaby wykonalna. Po trzecie, przyznanie organowi prawa do modyfikacji innych elementów decyzji, poza uznanym przez Sąd za wadliwy (w tym przypadku termin), zachęcałoby do naruszania prawa oraz pozbawiałoby stronę ochrony przed arbitralnością organu i dawałoby jedynie iluzoryczną ochronę sądową. Organ bowiem, wydając wadliwą decyzję, ryzykowałby jedynie jej uchyleniem i przez to uzyskaniem możliwości odmowy wydania lub wydania decyzji jeszcze bardziej niekorzystnej dla adresata. W konsekwencji strona, z obawy przed tym, zmuszona byłaby do rezygnacji z zaskarżenia wadliwej decyzji. Należy zatem przyjąć, że organ w tej sprawie nie może modyfikować wszystkich elementów rozkazu personalnego. Takie stanowisko nie uchybia swobodzie przełożonego w decydowaniu o przyznaniu podwyżki uposażenia, w tym dodatku służbowego, bowiem skorzystał już ze swego uprawnienia wydając pierwszą decyzję. Nietrafna jest w związku z tym argumentacja organu przedstawiona w rozkazie personalnym nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Organ próbuje tam wykazać swoje uprawnienie do ponownego ustalania treści decyzji, w tym wysokości dodatku stwierdzając, że sąd rozstrzygnął jedynie kwestię terminu, do którego ma być przyznany dodatek. Szef ABW uzasadnia to tym, że tylko w takim zakresie można mówić o powadze rzeczy osądzonej. Nie dostrzega, iż w pozostałej części decyzja, jako nie zaskarżona, uzyskała przymiot ostateczności. Zatem przedstawione w rozkazie personalnym argumenty nie dotyczą problemu, który chciał on poruszyć. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej drugiej kwestii, czyli ograniczonej kontroli sądowej przyznawania i podwyższania dodatku służbowego należy stwierdzić, że również jest ona nietrafna. Sądy nie ingerowały w uprawnienie organu do przyznania czy podwyższenia dodatku, ani go nie ograniczyły, a Szef ABW skorzystał z tego uprawnienia wydając pierwszą decyzję. Powołane orzecznictwo również należy uznać za nieodpowiednie do kwestii, które miały stać się przedmiotem rozważań. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony rozkaz personalny został wydany zgodnie z prawem. Na samym wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), funkcjonariusze otrzymują m.in. dodatek służbowy do uposażenia, zaś w myśl , zaś w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków służbowych funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (tekst jedn. z 2013 r., poz. 1081), funkcjonariuszowi przyznaje się dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, zaś przy ustalaniu wysokości dodatku, według brzmienia ust. 2 tegoż paragrafu, przy ustalaniu wysokości dodatku, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe. Z kolei według ust. 4 tegoż przepisu, funkcjonariuszowi przyznaje się dodatek służbowy na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5, według którego funkcjonariuszowi może być przyznany na czas określony podwyższony dodatek służbowy, w związku z powierzeniem funkcjonariuszowi na ten czas nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku. W dalszej części dodać trzeba, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem ocena prawna immanentnie łączy się ze wskazaniami co do dalszego postępowania, bowiem ocena owa dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób postępowania na przyszłość przez organ. Wobec powyższego wskazania są konsekwencją oceny prawnej, przed wszystkim oceny przebiegu postępowania przed organami administracji publicznego oraz rezultatu tego postępowania w postaci zebranego w sprawie materiału dowodowego i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Z kolei naruszenie przez organ administracji publicznej postanowień wskazanego przepisu powoduje konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonego aktu, bowiem stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Na koniec zaś powyższych dywagacji stwierdzić i zaakcentować należy, że bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1681/97 – niepubl.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 584/13 uchylającym rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wskazał m.in., co zostało już opisane w stanie faktycznym sprawy, że "Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu jedynie w części dotyczącej okresu przyznania podwyższonego dodatku służbowego. Możliwość uchylenia decyzji w części istnieje bowiem tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w sprawie podzielnej, kiedy można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. W odniesieniu do rozkazu personalnego, który rozstrzyga o podwyższeniu dodatku służbowego na czas określony, nie ma możliwości wydania oddzielnych rozstrzygnięć co do podwyższenia dodatku bez określenia czasookresu tego podwyższenia oraz samego czasookresu podwyższenia bez określenia wysokości dodatku". Stąd też niezasadny jest zarzut skarżącego, że organ nie jest uprawniony do modyfikowania wszystkich elementów zaskarżonego rozkazu i wbrew stanowisku skarżącego, cały uchylony rozkaz personalny, a nie tylko w części dotyczącej wysokości dodatku, uzyskuje walor ostateczności. Zatem dotychczasowy dodatek służbowy pozostawał na poziomie 400 zł, co wynika z wniosku personalnego Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i nie ma żadnego uzasadnienia do zarzutu skarżącego, że na nowo winien być on przyznany w wysokości 870 zł, tzn. mając na uwadze kwotę przyznanego dodatku w uchylonym rozkazie personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymującym w mocy rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w cytowanym już wyżej uzasadnieniu wyroku wskazał, że: "W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporna jest okoliczność, że organ podwyższenie skarżącemu dodatku służbowego uzasadnił sposobem wykonywania zadań oraz wiedzą merytoryczną przy wykonywaniu obowiązków służbowych, polegających na opracowywaniu stenogramów i notatek służbowych z wykorzystaniem biegłej znajomości języka rosyjskiego. Powyższe przesłanki odnoszą się zatem do ustalenia wysokości dodatku służbowego przyznawanego na czas nieokreślony. Nie mogą one natomiast same w sobie stanowić podstawy do podwyższenia dodatku służbowego na czas określony w sytuacji, kiedy skarżącemu nie powierzono na ten czas nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku. (...) W ocenie Sądu przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia nie może być stosowany do nagradzania funkcjonariusza za sumienne wykonywanie obowiązków służbowych, co organ nazywa rekompensatą pieniężną za zwiększony nakład pracy. W tej sytuacji zatem Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dopuścił się naruszenia przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia, ograniczając przyznanie podwyższonego dodatku służbowego do okresu od 1 października do 31 grudnia 2012 r., a naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należało zatem wyeliminować zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny z obrotu prawnego." Podobnie rzecz ujął przedstawiając swoją ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/13, co również zostało opisane już w stanie faktycznym sprawy, że "z całą pewnością regułą jest przyznawanie funkcjonariuszowi ABW dodatku służbowego na czas nieokreślony a jedynie w sytuacji opisanej w ust. 5 powyższego paragrafu, jest możliwe przyznanie dodatku na czas określony. Przyznanie funkcjonariuszowi ABW tego rodzaju dodatku na czas określony stanowi więc wyjątek od zasady. Taka sytuacja oznacza zaś, iż fakt powierzenia czasowo funkcjonariuszowi wykonywania nowych lub dodatkowych zadań albo pełnienia obowiązków na nowym stanowisku musi wynikać albo z dokumentacji, którą zawierają akta personalne funkcjonariusza (powierzenie dodatkowych obowiązków na piśmie), albo z treści rozkazu personalnego przyznającego taki dodatek na określony czas (powierzenie dodatkowych obowiązków ustnie). W przeciwnym bowiem wypadku, to jest w sytuacji, gdy dochodzi do polecenia funkcjonariuszowi wykonywania nowych lub dodatkowych obowiązków jedynie w formie polecenia ustnego i jednocześnie okoliczność ta nie znajduje odzwierciedlenia w jakimkolwiek dokumencie, w tym nawet w treści samego rozkazu personalnego ( w jego podstawie prawnej lub w jego uzasadnieniu) cała regulacja prawna zawarta w § 3 ust. 4 i 5 omawianego rozporządzenia traci jakąkolwiek racje bytu. O tym bowiem, czy przyznany funkcjonariuszowi dodatek do wynagrodzenia miałby postać dodatku przyznawanego na czas nieokreślony czy określony decydowałby w istocie rzeczy organ a nie przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że w podstawie prawnej kwestionowanego rozkazu personalnego, Szef ABW wskazał na przepisy art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW. W uzasadnieniu rozkazu podniesiono zaś, że funkcjonariusz wykorzystuje biegłą znajomość języka rosyjskiego do opracowywania stenogramów i notatek służbowych, a ponadto sposób wykonywania zadań oraz wiedza merytoryczna funkcjonariusza uzasadniają podwyższenie dodatku służbowego. Zatem ani treści akt personalnych Z. A., ani z treści uzasadnienia w/w rozkazu personalnego, ani też z jego podstawy prawnej, na jakiej został on wydany nie wynikało, iż funkcjonariuszowi ABW dodatek służbowy do wynagrodzenia został przyznany z powodu powierzenie mu nowych lub dodatkowych zadań oraz § 3 ust. 5 rozporządzenia). Taka zaś sytuacja obligowała organ do przyznania funkcjonariuszowi kwestionowanego dodatku do wynagrodzenia na czas nieokreślony, gdyż – przy braku zaznaczenia, iż w rozpoznawanym przypadku zachodziła sytuacja wyjątkowa – taki wniosek należało wysnuć". Skoro zaś tak, to Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego był zobowiązany, zwiększając dodatek służbowy z dotychczas otrzymywanego w kwocie 400 zł do kwoty 450 zł, przyznać go na czas nieograniczony. Analizując dalej rozpoznawaną sprawę zauważyć należy, że skoro według cytowanej już treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dodatek służbowy przyznaje się w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia i dodatku za stopień, a przy ustalaniu wysokości dodatku uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe, to rozkaz personalny co do wysokości dodatku ma charakter decyzji uznaniowej. Natomiast w przypadku decyzji wydanych na zasadzie uznania administracyjnego, Sąd kontrolując ich legalność, uprawniony jest jedynie do badania ich zasadności z prawem. Nie może natomiast wnikać w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądowa zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Stąd też mając na uwadze powyższe rozważania raz jeszcze stwierdzić należy, że organ działając w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego, starannie przedstawił w rozkazie personalnym brane pod uwagę przesłanki. Mianowicie w sposób przekonywujący – w ocenie Sądu – uzasadnił, że organ jest odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie ABW i zapewnienie sprawnego wykonywania przez nią zadań określonych w art. 5 ustawy. W związku z powyższym ma prawo kształtować politykę kadrową podległego mu urzędu i w jej ramach jest odpowiedzialny za budowanie prawidłowych relacji interpersonalnych pomiędzy funkcjonariuszami ABW, a przez to eliminowanie okoliczności mogących negatywnie wpływać na te relacje. Z kolei bezpośredni przełożony skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] zasugerował, że obecnie skarżący nie wykonuje czynność, które wymagałyby znajomości języka obcego, zaś swoje zadania realizuje w sposób poprawny, a inni funkcjonariusze z wydziału posiadający podobne kwalifikacje i wykonujący podobny zakres zadań, otrzymują dodatek służbowy w wysokości 250 zł do 440 zł. Zatem podwyższając dodatek na poziomie 50 zł wzięto pod uwagę okoliczności przedstawione przez bezpośredniego przełożonego. Skoro zaś decyzja ta ma charakter uznaniowy, to należało uwzględnić interes społeczny i słuszny interes skarżącego, zaś interes społeczny, aby dodatek służbowy skarżącego nie odbiegał wysokością od dodatków służbowych innych funkcjonariuszy pełniących służbę w tej samej komórce organizacyjnej, na podobnych jak on stanowiskach służbowych i posiadających podobne kwalifikacje zawodowe. Dalej organ dodał, co trafia do przekonania Sądu uznającego te argumentację za właściwą, że kompetencje do ustalenia wysokości dodatku służbowego przysługują wyłącznie Szefowi ABW, który bierze w tym przypadku pod uwagę przesłanki natury indywidualnej, odnoszące się do danego funkcjonariusza, tj. wywiązywanie się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje, jak również inne przesłanki, w tym natury generalnej wpisujące się w zakres prowadzenia prawidłowej polityki kadrowej w ABW i sprowadzające się do konieczności uwzględnienia przy ustalaniu wysokości dodatku służbowego, wysokości tego dodatku otrzymywanego przez innych funkcjonariuszy pełniących służbę na podobnych stanowiskach i posiadających podobne kwalifikacje zawodowe. Natomiast – jak słusznie organ zauważył – obecnie podwyższenie skarżącemu dodatku służbowego o kwotę 470 zł doprowadziłoby do sytuacji, w której otrzymywałby on ów dodatek służbowy w wysokości dodatku otrzymywanego przez funkcjonariuszy zajmujących dużo wyższe stanowiska służbowe, a to z kolei negatywnie wpłynęłoby na kształtowanie polityki kadrowej i zaburzyłoby relacje interpersonalne, co mogłoby negatywnie przełożyć się realizację zadań ustawowych przez tę jednostkę organizacyjną ABW. Zasadna jest również – w ocenie Sądu – argumentacja, że ustalenie podwyżki dodatku służbowego skarżącemu na poziomie 50 zł nie narusza również słusznego interesu strony, bowiem kształtuje uprawnienie funkcjonariusza korzystniej niż uchylony rozkaz personalny z tego powodu, że dotyczy podwyżki dodatku służbowego na czas nieokreślony, a po nieco ponad 2 latach służby skarżący z tytułu podwyżki dodatku służbowego uzyska większe przysporzenie niż otrzymał na podstawie uchylonego rozkazu personalnego i co więcej, niniejszy rozkaz personalny w sposób korzystny ukształtuje jego uprawnienia emerytalne. Niezależnie od powyższego dodać należy skarżącemu, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zajmowane przez niego stanowisko służbowe, z czego czyni on zarzut, że jest najniższe. Ponadto nie do zaakceptowania jest stanowisko zawarte w skardze, że "pierwsze" postępowanie było prowadzone prawidłowo, bowiem Sąd nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. Z tego mianowicie jest to pogląd chybiony, że wojewódzki sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi, zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.