II SA/Wa 1758/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Rektora [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rektora [...] na rzecz skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...],[...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. (data wpływu do organu – [...] lutego 2021 r.) T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (zwana dalej: skarżąca, spółka), zwróciła się do Rektora [...] Uniwersytetu Medycznego (zwany dalej: R...UM, organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 na wszystkich wydziałach Uczelni, na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu). Jednocześnie skarżąca wniosła o udostępnienie przedmiotowych informacji poprzez przesłanie ich na wskazany adres poczty elektronicznej. Decyzją znak [...],[...] z dnia [...] lutego 2021 r. R...UM, działając na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz.2176 , zwana dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie udostępnienia fundacji wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ogranicza prawo do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wyjaśnił, że [...] Uniwersytet Medyczny (...UM) jest publiczną szkołą wyższą, działającą na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.) oraz Statutu. Posiada autonomię przynależną szkołom wyższym. Jest państwową osobą prawną. Jako osoba prawna posiada dobra osobiste w postaci m.in. dobrej renomy uczelni publicznej kształcącej przyszłych lekarzy na najwyższym poziomie. ...UM, tak jak każda uczelnia publiczna i niepubliczna, posiada własne know-how w zakresie posiadanych narzędzi (produktów), służących realizacji zadań dydaktycznych. ...UM konkuruje z innymi uczelniami w zakresie przyjmowania na studia i kształcenia najlepszych kandydatów i studentów. W zakresie jakości kształcenia podlega ewaluacji, wykonywanej przez Polską Komisję Akredytacyjną. Egzaminy przeprowadzane w ...UM mające postać pisemną, elektroniczną lub testową, są pobierane ze stworzonych w ...UM programów (zbiorów) zawierających bazy pytań, które są wynikiem ponad rocznej pracy twórczej i organizacyjnej pracowników dydaktycznych ...UM oraz pracowników administracyjnych, w tym programistów. ...UM corocznie doskonali zbiory pytań poprzez powiększanie bazy pytań. Wszystkie podejmowane działania mają na celu zapewnienie najwyższej jakości kształcenia, co w tym wypadku dotyczy stworzenia nowoczesnego, na najwyższym poziomie, narzędzia weryfikacji osiągniętych przez studentów efektów kształcenia. Tego rodzaju narzędzia posiadają określoną wartość gospodarczą na rynku usług dydaktycznych w zakresie kierunków kształcenia w szkołach medycznych, stanowiąc własność podmiotów, które je wytworzyły. Pytania na egzaminach są wybierane losowo, nie tylko w poszczególnych latach przeprowadzania egzaminów, ale również w odniesieniu do poszczególnych grup egzaminacyjnych z danego przedmiotu, albo nawet w odniesieniu do poszczególnych studentów (zwłaszcza w przypadku egzaminów elektronicznych). R...UM stwierdził, że w związku ze skierowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz faktem, że wnioskodawcy miałyby zostać udostępnione wszystkie pytania, wykorzystane w sesjach egzaminacyjnych z trzech lat ze wszystkich przeprowadzonych egzaminów na wszystkich kierunkach studiów prowadzonych w ...UM, należałoby udostępnić spółce całe bazy pytań ze wszystkich przedmiotów nauczanych w ...UM kończących się egzaminem (poza egzaminami ustnymi). Realizacja wniosku prowadziłaby do udostępnienia na rynku autorskich baz pytań w sposób nieodpłatny, do wykorzystania w bliżej nieokreślonym celu, niewykluczone, że również w celach zarobkowo-zawodowych. Z KRS wynika, że wniosek pochodzi od spółki kapitałowej sektora prywatnego zajmującej się w przeważającym przedmiocie działalności, działalnością wydawniczą. Organ podkreślił przy tym, że stworzenie tego rodzaju baz pytań jest zadaniem wymagającym dużego doświadczenia i wiedzy, aby test spełniał kryteria jakościowe w zakresie rzetelności, wiarygodności i obiektywizmu. Rozpowszechnienie baz mogłoby w konsekwencji skutkować nie tylko oddaniem na rynek co najmniej rocznego, a w odniesieniu do wielu przedmiotów - wieloletniego, wyniku pracy wielu pracowników ...UM, ale także przyczynić się do obniżenia wiarygodności ...UM i jego dobrej renomy. Wskazał również na istotny fakt, że autorskie bazy pytań egzaminacyjnych ze wszystkich przedmiotów nauczanych w ...UM, stanowią dobro o charakterze intelektualnym ...UM, mające określoną wartość gospodarczą, którą ...UM chroni analogicznie do tego, jak chroniona jest tajemnica przedsiębiorstwa. Jej nieodpłatne udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej, stwarza określone ryzyko dla ...UM, że bazy te mogą zostać wykorzystane z naruszeniem chociażby ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji lub ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, i w tym zakresie ...UM ma prawo chronić bazy jak tajemnicę przedsiębiorstwa, a co najmniej własne know-how. Wyjaśnił także, że przykładowe testy egzaminacyjne mogące służyć studentom do powtórzenia materiału do egzaminu, są dostępne na stronach internetowych poszczególnych jednostek dydaktycznych ...UM, nadto przykładowe testy mogące służyć do powtórzenia materiału z wybranych przedmiotów są również dostępne w skryptach Oficyny Wydawniczej ...UM. R...UM zaakcentował także, że pytania są przygotowywane przez pracowników dydaktycznych w oparciu o powszechnie dostępne treści podręczników i materiałów dydaktycznych, udostępnianych studentom w ramach przeprowadzonych zajęć, zatem wynikają z wiedzy jawnej i dostępnej. Z uwagi zatem na ochronę, analogiczną jakiej podlega tajemnica przedsiębiorstwa, a także know-how narzędzi stanowiących dobra intelektualne wytworzone przez pracowników ...UM o wartości gospodarczej, która w wyniku upublicznienia uległaby obniżeniu, organ zdecydował o odmowie wnioskowanej informacji publicznej. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, w terminie określonym przez Sąd oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 i 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że z uwagi na ochronę informacji analogiczną, jakiej podlega tajemnica przedsiębiorstwa, organ był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pytania z egzaminów przeprowadzanych na uczelniach wyższych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podała, że zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji publicznej może być ograniczone wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest więc dopuszczalne jedynie wyjątkowo i wyłącznie w zakresie niezbędnym dla realizacji istotnych wartości wymienionych w powyższym przepisie. Przejawem powyższej zasady jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczający prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącej analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że podstawę odmowy udostępnienia wnioskowanych danych stanowiło - wyłącznie - ustalenie organu, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym organ nie zawarł twierdzeń wprost odwołujących się do tej wartości, a powołał się na ochronę informacji "analogiczną, jakiej podlega tajemnica przedsiębiorstwa", a także na bliżej nieskonkretyzowane ryzyko rzekomego zaistnienia przyszłych naruszeń ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji lub ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy jest w tym przypadku wątpliwe z uwagi na status prawny uniwersytetu. Wykonywanie zadań uczelni związanych z szeroko pojmowaną dydaktyką, które są wymienione w art. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (w tym przede wszystkim prowadzenie kształcenia na studiach) zgodnie z art. 425 tej ustawy, nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Skarżąca stwierdziła, że uczelnia wyższa nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej związanej z jej działalnością dydaktyczną, naukową, badawczą, doświadczalną, artystyczną, sportową, rehabilitacyjną lub diagnostyczną, na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p., powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. W tym zakresie uczelnia wyższa nie jest bowiem w świetle prawa traktowana jako przedsiębiorca, a zatem nie może mieć tajemnic, odpowiadających tajemnicy przedsiębiorcy. Za niewątpliwy uznała fakt, że żądana przez spółkę informacja dotyczy działalności dydaktycznej uczelni, albowiem przeprowadzenie egzaminów jest działaniem przynależącym do kształcenia studentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Podał, że spółka nadużywa prawa do informacji oraz wyjaśnił, że nie dysponuje gotową informacją we wnioskowanym przez skarżącą zakresie. Na rozprawie w dniu 27 września 2021 r. pełnomocnik organu zarzucił, że żądana informacja stanowi w istocie informację przetworzoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Istotnym dla oceny niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej, z uwagi na ochronę, analogiczną jakiej podlega tajemnica przedsiębiorstwa, a także know-how, narzędzi stanowiących dobra intelektualne wytworzone przez pracowników ...UM o wartości gospodarczej, która w wyniku upublicznienia uległaby obniżeniu. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem Sądu niewłaściwie ocenił organ, iż wnioskowane do udostępnienia dane podlegają ochronie analogicznej do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że uczelnia wyższa nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Uczelnia wyższa nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej związanej z jej działalnością dydaktyczną, naukową, badawczą, doświadczalną, artystyczną, sportową, rehabilitacyjną lub diagnostyczną, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołując się na "tajemnicę przedsiębiorcy". W tym zakresie uczelnia wyższa nie jest bowiem w świetle prawa traktowana jako przedsiębiorca, a zatem nie może mieć tajemnic odpowiadających tajemnicy przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 3133/14). Powyższe ustalenie skutkowało uznaniem, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 i art. 17 u.d.i.p., co determinowało jej uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć, co zostało przez jego pełnomocnika powiedziane dopiero na rozprawie, czy wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. cbois). Informacja przetworzona jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15), bądź też jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14). Okoliczności, przywołane przez pełnomocnika organu na rozprawie, co do ogromnego nakładu pracy, wymaganego dla realizacji wniosku, wynikającego z prowadzenia wielu kierunków studiów i prowadzenia po kilka egzaminów w każdej sesji (zimowej i letniej) dla każdego roku i kierunku studiów, mogą ostatecznie spowodować uznanie żądanej informacji za przetworzoną. W przypadku takiej oceny RWUM winien wezwać spółkę do wykazania, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie żądanej informacji publicznej; następnie, w zależności od ustaleń poczynionych w wyżej wskazanym zakresie, podjąć decyzję. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku. Kwota 697 zł objęła wpis sądowy od skargi (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł). Podstawą prawną orzeczenia był art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz.1800, ze zm.).