II SA/Wa 1760/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] o przydziale J. J. lokalu mieszkalnego [...] w Z., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówić stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. z dnia [...] marca 1988 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Szefa Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] J. J. uzyskał przydział lokalu mieszkalnego [...] w Z. W tym samym budynku, decyzją tego samego organu z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...], przydzielono mieszkanie J. M. Obaj pełnili służbę w organach RUSW w Z. Na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w N. z dnia [...] grudnia 1994 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia wstępnego z dnia [...] lipca 1995 r. Sądu Rejonowego w Z. ustalono, że współwłaścicielką wyżej wymienionej nieruchomości w rozmiarze ½ całości jest osoba prywatna, która przysługujące jej prawo zbyła na rzecz J. M. J. M. następnie nabył od Gminy Z. skomunalizowane już pozostałe udziały we współwłasności nieruchomości, stając się jej wyłącznym właścicielem. Następnie J. M. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej J. J. prawo do zajmowanego lokalu, ponieważ w opinii skarżącego mieszkanie to nigdy nie znajdowało się w dyspozycji resortu właściwego do spraw wewnętrznych. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Od tej decyzji J. M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją nr [...] z `dnia [...] stycznia 2003 r. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując uchybienia popełnione w postępowaniu dowodowym z zaleceniem uzupełnienia materiału dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności cytowanej na wstępie decyzji. Po rozpoznaniu odwołania J. M. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym z przyczyn formalnoprawnych, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Od powyższego orzeczenia J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1490/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono J. J. czynnego udziału, a powinien on mieć również przymiot strony . Ponownie analizując sprawę organ decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] kolejny raz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale J. J. lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została również uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/06. Sąd zgodził się bowiem ze skarżącym, że Komendant Główny Policji dokonując oceny materiału dowodowego nie uzasadnił w sposób przekonujący, iż Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych wydając w dniu [...] grudnia 1988 r. decyzję nr [...] w sprawie przydziału Panu J. J. lokalu mieszkalnego [...] w Z., działał na podstawie prawa oraz w ramach przysługujących mu kompetencji. Sąd dodał, że w sprawie bezsporne jest, że nie ma żadnego dokumentu decyzji czy umowy, z której wynikałoby, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Naczelnika Miasta Z. na rzecz RUSW w Z. Nadto ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organ została uznana za niespójną, nie stanowiącą logicznej całości oraz dokonywaną wybiórczo. Sąd podkreślił, że z uzasadnienia organu nie wynikało dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a nie dał wiary innym. Sąd wskazał również, że dokonując oceny materiału dowodowego należy uwzględnić ustalenia dokonane przez Sąd Rejonowy w Z. w sprawie [...] o wznowienie postępowania, a w konsekwencji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Kolejnym wyrokiem w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2020/07 stwierdził nieważność następnej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wskazując, że organ rażąco naruszył art. 138 kpa, uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, a ponadto nie zostały wykonane wszystkie wskazania Sądu wyrażone w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Komendant Główny Policji uchylił w całości decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], jednocześnie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...]. W ocenie organu istota sporu sprowadza się do oceny prawomocności przydziału lokalu J. J., ponieważ zdaniem J. M. organy mieszkaniowe Milicji Obywatelskiej nie posiadały prawa do władania przydzielonym J. J. lokalem z uwagi na niewłaściwe przekazanie lokalu przez terenowe organy władzy publicznej szczebla podstawowego oraz brak możliwości uznania organów mieszkaniowych Milicji Obywatelskiej za dysponenta lokalu i związany z tym brak uprawnienia do wydania decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Organ II instancji stwierdził, że z powodu podania niewłaściwej podstawy prawnej decyzji z [...] marca 2004 r. (art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji), niewłaściwej interpretacji obowiązujących w czasie przydziału lokalu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oraz braku kompetencji do prostowania decyzji innego organu należało uchylić orzeczenie organu I instancji w całości. Orzekając co do istoty sprawy Komendant Główny Policji wskazał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji zasady regulujące gospodarkę lokalową, prowadzoną w resorcie spraw wewnętrznych, normowały przepisy ustawy z dnia 31 lipca 1985 roku o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 38, poz. 181) oraz aktu do niej wykonawczego - zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 10/88 z dnia 22 lutego 1988 r. w sprawie szczególnych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji MSW lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz. Urz. MSW z 1988 roku, Nr 2 poz. 7). Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z 1985 r. na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznaczano mieszkania pozostające w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji państwowej lub zakładów pracy, a także zwolnione przez funkcjonariuszy. Prawo dyspozycji lokalem mieszkalnym nie zostało jednak legalnie zdefiniowane, zatem organ zmuszony został do skorzystania z orzeczeń sądowych, w których określono przynajmniej główne atrybuty prawa dyspozycji. Wobec powyższego Komendant Główny Policji stwierdził, że zasadniczym elementem prawa dyspozycji lokalem jest uprawnienie dysponenta do wydawania przydziałów tego lokalu jako mieszkania służbowego, czyli każdorazowego wskazywania jego najemcy. Dyspozycyjność powstaje zaś na drodze porozumienia między właściwym organem a właściwą jednostką administracji państwowej lub samorządowej i stanowi z reguły wyraz praktyki gospodarowania zasobami mieszkaniowymi na danym terenie. Organ II instancji ustalił, że w chwili wydawania kwestionowanej decyzji nieruchomość zabudowana budynkiem, w którym znajduje się przedmiotowy lokal stanowiła własność Skarbu Państwa. Administrowaniem i zarządem tej nieruchomości zajmował się Urząd Miasta i Gminy Z. Dalej organ podkreślił, że w piśmie z dnia [...] marca 1983 r. Komendanta Rejonowego Policji w Z., jak również w piśmie z dnia [...] września 1991 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w N. stwierdzono, że nieruchomość ta nie znajduje się w administracji jednostek Policji, które też nie partycypują w kosztach jej remontów. Nie ustalono istnienia stosownej dokumentacji, natomiast zeznania świadków, przyjmujące formę zaprzeczeń, nie przyczyniają się do wyjaśnienia tych okoliczności. Jednakże sam fakt wydania decyzji o przydziale lokalu, a także treść pisma z dnia [...] listopada 1991 r. pełniącego w tym czasie obowiązki Burmistrza Z. M. K., potwierdzającego przekazanie nieruchomości w użytkowanie wskazanej tam jednostki Milicji Obywatelskiej, stanowią wystarczającą podstawę do uznania, iż organ wydający kwestionowaną decyzję był dysponentem przedmiotowego lokalu i wykonywał idące stąd uprawnienia do czasu zbycia budynku osobie fizycznej. W ocenie organu również brak podania w decyzji o przydziale lokalu podstawy prawnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ w chwili wydania kwestionowanej decyzji istniały podstawy prawne do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego W skardze J. M. zarzucił organowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji podkreślił, że nie zostały wykonane wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/06, co podniósł również ten Sąd w wyroku z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2020/07. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa, jest słuszny. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/06 Sąd, uchylając decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wskazał, że: "Ponownie rozpoznając odwołanie Pana J. M. od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. organ powinien stosować zasady wyrażone w art. 7, 8, 77 kpa, oraz zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa odnieść do wszystkich podniesionych zarzutów, a w szczególności dokonać jeszcze raz oceny materiału dowodowego zeznań świadków, oraz powołanych wyżej pism, tj. KW Policji w N. z dnia [...] września 1991 r., Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] marca 1991 r., oraz pisma Burmistrza z dnia [...] listopada 1991 r. Dokonując oceny materiału dowodowego należy uwzględnić ustalenia dokonane przez Sąd Rejonowy w Z. w sprawie [...] o wznowienie postępowania, a w konsekwencji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej." Tymczasem w zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji powtórzył argumentację zawartą w uchylonej wyrokiem z 30 listopada 2006 r. decyzji, a tym samym nie wykonał żadnego ze wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku. Podkreślić należy, że istnienie przepisu, który stanowi podstawę wydania decyzji, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki jej wydania. Bezsprzecznie Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. posiadał uprawnienie do przydziału lokali mieszkalnych funkcjonariuszom pełniącym służbę w podległych mu jednostkach organizacyjnych – na podstawie § 14 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. w sprawie szczególnych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji MSW lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz. Urz. MSW z 1988 roku, Nr 2 poz. 7). Jednakże na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji państwowej lub zakładów pracy, a także zwolnione przez funkcjonariuszy (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 roku o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, Dz. U. Nr 38, poz. 181). Zatem przepisy ustawy precyzyjnie wskazywały, że prawo przydziału lokali mieszkalnych ograniczały się do lokali pozostających w dyspozycji właściwych organów mieszkaniowych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest natomiast, że nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że nieruchomość w Z. [...] została przekazana przez Naczelnika Miasta Z. na rzecz RUSW w Z. Wobec tego konieczne stało się sięgniecie do innych środków dowodowych w celu jednoznacznego ustalenia czy prawo do dysponowania nieruchomością faktycznie należało do RUSW w Z. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że według Komendanta Głównego Policji decydującym argumentem, przemawiającym za powyższą tezą, był fakt przydziału lokali mieszkalnych zarówno J. M., jak też J. J, w budynku [...] w Z. Pominięte zostały natomiast zeznania świadków, ale bez dokładnego wykazania, dlaczego ten środek dowodowy nie został uznany za wiarygodny. Stwierdzenie bowiem, że przyczyną takiej oceny jest dominująca w zeznaniach forma zaprzeczenia, nie wyjaśnia jeszcze braku przydatności zeznań świadków do rozpatrzenia sprawy. Nadto z uzasadnienia organu dalej nie wynika dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a nie dał wiary innym. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zostały ponownie przekroczone zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, wskazujące na ich dowolność. Zatem ponownie rozpoznając odwołanie J. M. od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. organ powinien zastosować się do wyczerpujących wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/06. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.