II SA/Wa 1762/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), złożył A. D. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S. Skarżąca oświadczeniem z dnia [...] maja 2017 r. przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. wezwanie do złożenia propozycji służby. Z kolei pismem z [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S., odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej "decyzję o zwolnieniu ze służby", wnosząc o jego uwzględnienie i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w S. naruszenie: 1) art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezasadne zwolnienie jej ze służby; 2) art. 165 ust. 3 oraz art. 179 i art. 180 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez złożenie bezpodstawnej propozycji pracy; 3) art. 165 ust. 7 ustawy, poprzez nieuwzględnienie ustawowych przesłanek składania propozycji pracy, w tym kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby; 4) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.); zwanej dalej K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego; art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się w toku postępowania; art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w niewłaściwej formie; 5) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie zasady równości. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2017 r. na powyższe pismo zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" organ poinformował stronę, że w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidziano trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji pełnienia służby. W dniu [...] października 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie złożonej propozycji warunków zatrudnienia, wnosząc o uznanie propozycji za inną czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a. i jej uchylenie, a w przypadku uznania propozycji za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby o wyraźne podkreślenie tego elementu w uzasadnieniu Sądu. Zarzuciła Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej nieważność, bezprawność i niekonstytucyjność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy, poprzez naruszenie: 1) art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1, art. 179 i art. 180 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, przez faktyczne zwolnienie jej ze służby pomimo braku spełniania przesłanek określonych w tych przepisach; 2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 3) art. 165 ust. 7 powołanej wyżej ustawy, poprzez niezłożenie propozycji pełnienia służby. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie został wydany akt oraz nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Zaznaczył, że ustawodawca w art. 165 ust. 2 oraz art. 170 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przyjął konstrukcję zmiany rodzaju stosunku pracy dla funkcjonariuszy celnych. Zakłada ona ex lege zmianę stosunku służbowego w stosunek pracy w rozumieniu przepisów K.p., po przeprowadzeniu przewidzianej ustawą procedury. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy i przejście do korpusu służby cywilnej w świetle obowiązujących regulacji powołanej ustawy wyklucza wydanie aktu lub podjęcie czynności z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo ważnym wymaganym przez ustawodawcę elementem, od którego uzależnione jest skuteczne przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w rozumieniu K.p. jest oświadczenie składane przez funkcjonariusza/pracownika. W niniejszej sprawie takie oświadczenie przez skarżącą zostało złożone. Oświadczenie to ma charakter oświadczenia woli a nie wiedzy, w związku z tym należy przyjąć, że zdarzenie wynikające z mocy przepisów ustawy może wywołać skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w rozumieniu K.p. tylko poprzez zaakceptowanie tego stanu w wyniku złożonego oświadczenia woli. Ten ostatni element powoduje, że o przedmiotowym przekształceniu nie decyduje wyłącznie dyrektor izby administracji skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Wyszczególnienie w powyższym przepisie wymienionych aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.sa. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach m.in.: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...). W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pisemną propozycję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] określającą warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S. Ocena charakteru prawnego tej czynności organu musi zostać poprzedzona analizą przepisów, stanowiących podstawę prawną do takiej formy działania tego organu. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej – Dz. U. z 2016 r, poz. 1799 (art. 159 ust. 3), znosi się m.in. Szefa Służby Celnej (art. 160 ust. 1 pkt 2), Izba Skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej (art. 160 ust. 2), która wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki urzędów celnych mających siedzibę w tym samym województwie, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa wynikają (art. 160 ust. 9). Stosownie do treści art. 165 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Należy wskazać, że na kanwie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. powołaną wyżej ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zagadnienie charakteru prawnego "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu taki sam charakter ma składana, w trybie art. 165 ust. 7 ustawy –Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia. To od skarżącej zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, będące przedmiotem sporu pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) musi zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Zarówno z treści pisma będącego przedmiotem kontroli Sądu, jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z literalnego brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 tej ustawy), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy). W ocenie Sądu pismo będące propozycją określającą warunki zatrudnienia nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącej. Nie można zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Należy wskazać, że inny akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Reasumując, aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia