II SA/Wa 1781/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Rektora Wojskowej Akademii Technicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na warunkową rejestrację na V semestr studiów doktoranckich oraz ustalenie terminu zaliczenia semestru IV postanawia: odrzucić skargę Reaktor Wojskowej Akademii Technicznej (dalej jako Rektor WAT) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art.196 ust. 6 i art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), art.104 i § 107 § 1 k.p.a. oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie wyrażenia [...] J. K. zgody na warunkową rejestrację na kolejny semestr studiów doktoranckich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Rektor WAT wskazał, iż decyzją nr [...] [...] wyraził doktorantowi J. K. zgodę na warunkową rejestrację na V semestr studiów doktoranckich Wydziału [...] oraz ustalił termin zaliczenia semestru IV do dnia [...] grudnia 2013 r. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył J. K. kwestionując wyznaczenie terminu, z upływem którego został zobowiązany do zaliczenia IV semestru studiów doktoranckich. Odwołujący się podniósł, iż ustalając termin zaliczenia do dnia [...] grudnia 2013 r. nie uwzględniono okoliczności powstania zaległości wynikających z niezdolności do wykonywania zajęć służbowych w okresie od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz trudności obiektywnych w przeprowadzeniu zajęć laboratoryjnych w Katedrze [...] jak też sytuacji rodzinnej zainteresowanego. Uznając odwołanie za niezasadne Reaktor WAT podniósł, iż zgodnie z art.196 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, organizację i tok studiów doktoranckich w zakresie nieuregulowanym w ustawie oraz w odrębnych przepisach określa regulamin studiów doktoranckich, który jest uchwalany przez senat uczelni. W myśl uchwały nr [...] Senatu Wojskowej Akademii Technicznej [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchwalony "Regulamin studiów doktoranckich w Wojskowej Akademii Technicznej [...]" obowiązuje dla naboru studentów doktoranckich od roku akademickiego 2012/2013. Studia doktoranckie prowadzone w podstawowych jednostkach organizacyjnych Akademii w dniu 1 października 2012 r. prowadzi się zgodnie z dotychczasowymi przepisami do czasu ich zakończenia według programu tych studiów. Wynika to z treści § 29 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2011 r. Nr 225, poz.1351). W świetle powyższych regulacji decyzję nr [...] [...], jak i odwołanie J. K. należało ocenić na podstawie dotychczas obowiązującego "Regulaminu studiów doktoranckich w Wojskowej Akademii Technicznej [...]", który wszedł w życie od 1 października 2009 r. Zgodnie z § 36 ust. 2 i ust. 4 dotychczas obowiązującego Regulaminu, w stosunku do doktoranta, który nie uzyskał zaliczenia semestru studiów (czego odwołujący nie kwestionuje), kierownik studiów może udzielić zgody na warunkowy wpis na kolejny semestr studiów i ustalić dla niego termin zaliczenia semestru studiów. [...] w decyzji nr [...] uwzględnił wniosek J. K. i udzielił zgody na warunkowy wpis na kolejny semestr studiów oraz ustalił termin zaliczenia tego semestru. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa, tym bardziej, że w uzasadnieniu do niej szczegółowo opisane zostały okoliczności sprawy. Decyzja Reaktora WAT z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w tym nakazania ustalenia terminu zaliczenia semestru IV z uwzględnieniem osiągniętych wyników kształcenia i dydaktyk, skarżący podniósł, iż zarówno organ I, jak i II instancji szczególną uwagę zwrócił na przynależne doktorantowi uprawnienia do podejmowania decyzji w sprawie wyrażania zgody na warunkowy wpis na listę słuchaczy oraz ustalania terminu zaliczenia semestru. Powodem kwestionowania rozstrzygnięcia stał się sposób i jakość argumentowania podejmowanych decyzji. Z uwagi na stan zdrowia, sprawy losowe i osobiste skarżący posiada zaległości w realizacji programu studiów oraz dopuścił się naruszenia terminów do składania wniosków. Jednakże skarżący nie może pogodzić się z tak surowymi wobec niego sankcjami i brakiem zrozumienia sytuacji — potrzeby czasu na realizację spraw osobistych (w tym zapewnienia opieki osobie bliskiej). Pomimo wystarczającej średniej, w związku z doznanym we wrześniu 2012 r. urazem i prawdopodobną absencją, skarżący nie składał wniosku o stypendium. Rozstrzygając sprawę nie wzięto też pod uwagę kosztów, jakie ponosił przyjeżdżając w soboty i niedziele, aby zabezpieczać proces dydaktyczny, a uczestnictwo w zajęciach wiązało się z kosztami pokonania 400 km. W odpowiedzi na skargę Rektor WAT wniósł o jej oddalenie. Wobec niezachowania 30-to dniowego terminu do wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 487/14 odrzucił skargę J. K. na decyzję Rektora WAT z dnia [...] grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po uwzględnieniu skargi kasacyjnej J. K. wskazującej na zachowanie wymaganego terminu do wniesienia skargi, postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2264/14 uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Właściwość rzeczową wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które dotyczą aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne - pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Rektora WAT z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie wyrażenia skarżącemu zgody na warunkową rejestrację na V semestr studiów doktoranckich oraz ustalenie terminu zaliczenia semestru IV. Jednakże nie jest to akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż decyzja organów szkoły wyższej w przedmiocie warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów doktoranckich na kolejnym semestrze należy do rozstrzygnięć wewnętrznych zakładu administracyjnego. Co do zasady, uczelnia wyższa jest jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 320/08 – publik. CBOIS). Powyższe wynika z art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), który to przepis wskazuje, iż organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Jednocześnie, stosownie do treści art. 197 ust. 1 tej ustawy, doktorant jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów doktoranckich. Przepis art. 189 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że doktorant jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Wstępując zatem w szeregi destynatariuszy WAT, skarżący składając ślubowanie zobowiązał się do poddania reżimowi studiów doktoranckich wynikającemu z obowiązującego w tej uczelni regulaminu studiów doktoranckich. Musi zatem liczyć się z tym, że jego wnioski w sprawach objętych tokiem studiów będą podlegały ocenie Kierownika Studiów, a w razie uznania ich za "nieuzasadnione" w całości lub w części (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – w zakresie wyznaczonego terminu) i zostaną rozpatrzone negatywnie, co będzie jednakże podlegać kontroli Rektora. Oznacza to, iż z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (studenta, doktoranta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (patrz - uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 5/03 – publik. CBOIS), co zresztą później potwierdza on w formie składanego ślubowania. Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów, w tym doktorantów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia doktoranckie (art. 166 ust. 4), stypendiów o których mowa w art. 199 – art. 200a, skreślenia z listy doktorantów (art. 197 ust. 5). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (parz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08 – publik. CBOIS), jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego doktoranta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zatem w niniejszej sprawie, decyzję o udzieleniu skarżącemu warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów doktoranckich na następnym semestrze z obowiązkiem zaliczenia poprzedniego semestru w zakreślonym terminie należało uznać za sprawę związaną z tokiem studiów doktoranckich, bo nie pozbawiała go ona statusu doktoranta Wydziału [...]. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym również ze względu na jego przedmiot. Został on bowiem skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy doktorantów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają – por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08, WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 152/09. Niemniej jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego – patrz postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12 (publik. CBOIS). Reasumując, skoro ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na warunkowe podjęcie studiów na kolejnym semestrze następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaś nakaz odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma jedynie na celu zapewnienie gwarancji proceduralnych również przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym. Natomiast, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków doktoranta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę, czyniąc to w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 zd. pierwsze p.p.s.a.