II SA/Wa 1819/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...]sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r. o nr [...] Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było orzeczenie Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") z dnia [...] sierpnia 2018 r. o numerze [...] w sprawie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Komendant [...] Policji (zwany dalej: "Komendantem X") wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] P. P. (zwanemu dalej: "Skarżącym") i przedstawił mu dwa zarzuty dyscyplinarne, obwiniając go o to, że: 1) w dniu [...] listopada 2017 r. w trakcie służby pełnionej wspólnie z funkcjonariuszem Straży Miejskiej, nieprawidłowo realizował doprowadzenie G. G. do siedziby Komendy Rejonowej Policji [...], w ten sposób, że umieścił mężczyznę samego na tylnym siedzeniu pojazdu, a następnie zajął miejsce na przednim fotelu pasażera, przez co nie sprawował właściwego dozoru nad osobą doprowadzaną poprzez obserwowanie jej zachowania w celu zapobieżenia wydarzeniom nadzwyczajnym z jej udziałem, co skutkowało ucieczką G. G. podczas wyprowadzenia z pojazdu, czym naruszył dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161) w zw. z § 11 ust. 1 pkt 6 i § 12 ust. 4 Zarządzenia Nr 360 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2009 roku w sprawie metod i form wykonywania przez policjantów konwojów i doprowadzeń (Dz. Urz. KGP z 2009 r. Nr 6, poz. 29 ze zm.; zwanego dalej: "Zarządzeniem nr 360"); 2) w dniu [...] listopada 2017 r. wykonał czynność służbową w sposób nieprawidłowy w ten sposób, że po zaistnieniu wydarzenia nadzwyczajnego – ucieczki G. G. – nie wykazał zaangażowania i determinacji w trakcie podjętego pościgu, a także przerwał czynność po około jednej minucie, czym naruszył dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z o Policji. Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. o numerze [...] Komendant Stołeczny stwierdził winę Skarżącego i wymierzył mu karę dyscyplinarną – ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu organ przywołał stan fatyczny sprawy, wskazał również na przeprowadzone w toku postępowania dowody, w tym przesłuchania świadków oraz wyjaśniania złożone przez samego obwinionego. W ocenie Komendanta X, w toku postępowania dyscyplinarnego potwierdzono, iż obwiniony nieprawidłowo realizował doprowadzenie G. G., który w czasie interwencji oraz przejazdu pozostawał pod nadzorem obwinionego, zaś po jego ucieczce nie wykazał zaangażowania i determinacji w podjętym pościgu. Organ zauważył przy tym, iż doprowadzenie jest to zespół czynności związanych nie tylko z przemieszczaniem osoby, ale wszelkie czynności podejmowane wobec tej osoby, od czasu podjęcia decyzji o ich realizacji, do czasu zwolnienia jej po wykonaniu tychże czynności. Zatem Skarżący winien podczas przewożenia G. G. zastosować się do przepisów Zarządzenia Nr 360, z którymi został zapoznany w dniu 12 sierpnia 2016 r. Odnosząc się z kolei do pościgu organ wskazał, iż zgromadzone dowody świadczą o rutynowym podejściu obwinionego do realizowanych obowiązków służbowych, bowiem pościg trwał około jednej minuty, a policjant zakończył go w związku z upadkiem partnera, dlatego też uznać należy, że czynność ta nie została wykonana prawidłowo. Skarżący odwołał się od tego orzeczenia wskazując, iż wymierzona mu kara jest bezpodstawna. Jego zdaniem, G. G. nie był osobą zatrzymaną, więc nie mógł być "doprowadzany", gdyż doprowadzenie stosuje się tylko do osób pozbawionych wolności. Oznacza to, że wskazane Zarządzenie Nr 360 nie miało zastosowania w tym przypadku. Odnosząc się do ukarania go za nieprawidłowe wykonywanie pościgu zauważył, iż żaden akt prawny nie wskazuje tego, ile ma trwać pościg. Podniósł nadto, iż postępowanie dyscyplinarne jest zemstą Komendanta Komisariatu [...] Policji na jego osobie i w było prowadzone w sposób tendencyjny, nieobiektywny, z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania. Zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant Główny utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta X. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji, iż Skarżący popełnił zarzucone mu przewinienia dyscyplinarne. Komendant Główny zauważył, iż Skarżący otrzymał polecenie przewiezienia mężczyzny celem przeprowadzenia z jego udziałem stosownych czynności w Referacie [...] Wydziału [...] KRP [...], dlatego uznać należało, że jego przewiezienie niewątpliwie stanowiło doprowadzenie w rozumieniu przepisów Zarządzenia Nr 360. Zauważył przy tym, iż była to kontynuacja podjętej przez niego interwencji. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko, iż od momentu podjęcia czynności do czasu ich zakończenia policjant stał się odpowiedzialny za osobę, w stosunku do której przeprowadzał interwencję. Mężczyzna pozostawał bowiem w bezpośrednim kontakcie fizycznym z policjantem, przez co miał czasowo ograniczoną wolność, co oznacza, że pozostawał w "dyspozycji" policjanta. Fakt, iż dyżurny zlecający przewiezienie mężczyzny na czynności procesowe nie użył słowa "doprowadzenie" nie oznacza, że obwiniony mógł potraktować tę czynność pobieżnie. W zakresie drugiego z zarzutów Komendant Główny wskazał, iż policjant wykazał lekceważący stosunek do swoich obowiązków, bowiem po zaistnieniu wydarzenia nadzwyczajnego nie wykazał zaangażowania i determinacji w trakcie podjętego pościgu, a także przerwał czynność po około jednej minucie, co potwierdzają oględziny nagrania sprzed wejścia do siedziby KRP [...]. Dodatkowo organ powołał się na zeznania strażnika miejskiego, który wskazał, iż po przebiegnięciu 4 metrów wyprzedził Skarżącego w trakcie pościgu, jednakże potknął się po przebiegnięciu około 30 metrów i przewrócił, co spowodowało zakończenie pościgu. Zdaniem Komendanta Głównego, upadek partnera nie stanowił znaczącego powodu usprawiedliwiającego przerwanie pościgu przez obwinionego. Również dystans jaki został pokonany świadczy o tym, że pościg trwał bardzo krótko. Zdaniem organu, wywody podniesione w odwołaniu nie mogły wpłynąć na zmianę orzeczenia dyscyplinarnego, bowiem stanowiły jedynie polemikę ze stanowiskiem Komendanta X. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie Komendanta Głównego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżący w całości powtórzył zarzuty zaprezentowane w odwołaniu. W jego ocenie postępowanie było prowadzone niewłaściwie, w sposób tendencyjny i nieobiektywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo. Zgodnie z art. 132 ust. 1 tej ustawy, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta, polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (art. 132 ust. 2 ww. ustawy). W ust. 3 art. 132 ustawy o Policji wskazano ogólny katalog przypadków będących przykładami naruszenia dyscypliny służbowej przez policjanta. Stosownie do art. 132 ust. 3 pkt 2 i 3 tej ustawy, naruszeniem dyscypliny służbowej jest zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy a także niedopełnienie obowiązków służbowych oraz przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa. Przypomnieć także trzeba, iż stosownie do przepisów art. 134i ust. 6 pkt 4 i 5 ustawy o Policji, postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zawiera m.in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną oraz uzasadnienie faktyczne zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. Elementy te uzupełnione o uzasadnienie prawne zawiera także orzeczenie wydane w tym postępowaniu (art. 135j ust. 2 pkt 4 i 6 cyt. ustawy). Z kolei w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres (art. 135l ust. 1 ustawy o Policji). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że w toku postępowania dyscyplinarnego organ dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego po kątem konkretnego opisu przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, iż działające w sprawie organy naruszyły prawo w zakresie stwierdzenia winy Skarżącego i ukarania go za czyn opisany w punkcie 2 zapadłych w sprawie orzeczeń. Wskazać należy, iż Skarżącemu przypisano nieprawidłowe wykonywanie czynności służbowej polegające na tym, że "nie wykazał zaangażowania i determinacji w trakcie podjętego pościgu, a także przerwał czynność po około jednej minucie", co zdaniem organów stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej, określonej w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z o Policji. W ocenie Sądu, taki opis czynu i powołanie się jedynie na kwalifikację prawną z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z o Policji jest niewystarczające. Naruszenie dyscypliny służbowej, o którym mowa w tym przepisie, nie może bowiem występować jako samoistna kwalifikacja prawna przewinienia dyscyplinarnego. Jak to podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 231/16, dla wykazania, iż wykonanie przez policjanta czynności służbowej zostało dokonane w sposób nieprawidłowy, konieczne jest wskazanie związku tego przepisu z innymi przepisami prawa lub rozkazami i poleceniami wydanymi przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację należy zatem przyznać Skarżącemu, że organy nie wskazały żadnego normatywnego wzorca określającego wymogi pościgu, w szczególności w zakresie jego czasookresu, by można było stwierdzić, że funkcjonariusz działał z "zaangażowaniem i determinacją". Wszak mówiąc o nieprawidłowo wykonanej czynności służbowej należy to zestawić z czynnością wykonaną "prawidłowo", bowiem nietrudno sobie wyobrazić, iż przy argumentacji przyjętej przez organ, mogłoby wręcz dojść do absurdalnych, czy też kuriozalnych zarzutów. Innymi słowy, tak daleko posunięta dowolność w ocenie "nieprawidłowo wykonanej czynności służbowej", stwarzałaby teoretyczną i potencjalnie realną możliwość uznania przez przełożonego dyscyplinarnego wszystkich zaniechań, bądź zachowań funkcjonariusza Policji, jako "nieprawidłowe wykonanie czynności służbowej". Zatem nie może ona mieć charakteru abstrakcyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 489/15). Dodatkowo zauważyć trzeba, iż stwierdzając naruszenie dyscypliny służbowej w omawianym zakresie organy oparły się właściwie na samym czasowym aspekcie pościgu, nie uwzględniając okoliczności związanych z możliwością jego prowadzenia z uwagi na choćby ukształtowanie terenu, warunki atmosferyczne, dynamikę zdarzenia czy upadek partnera Skarżącego. Zdaniem Sądu, ta ostatnia okoliczność mogła mieć zresztą decydujące znaczenie dla okresu trwania pościgu, co organy były obowiązane również wziąć pod uwagę, stosownie do regulacji art. 135g ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast drugorzędne znaczenie miały okoliczności wynikające z zeznań strażnika miejskiego, bowiem same predyspozycje motoryczne (wyprzedzenie Skarżącego) nie stanowiły o długości trwania pościgu i nie spowodowały jego zaprzestania. Niezależnie od powyższego, Sąd dostrzega również, iż wymierzając Skarżącemu karę dyscyplinarną za przypisane naruszenia, organy nie tylko nie przywołały przepisu art. 134g ust. 1 ustawy o Policji, ale nie wykazały w uzasadnieniach orzeczeń, dlaczego wymierzona Skarżącemu karta jest karą "odpowiednio surowszą". Zgodnie z tym przepisem, za popełnienia kilku przewinień dyscyplinarnych można wymierzyć jedną karę dyscyplinarną, odpowiednio surowszą. Wymierzając zatem karę za dwa przewinienia dyscyplinarne Komendant X winien uzasadnić, dlaczego orzeczona kara jest karą "odpowiednio surowszą", czego nie uczynił, a umknęło to również uwadze Komendanta Głównego. Pamiętać także trzeba, iż zgodnie z zasadami wymiaru kary, określonymi w art. 134h ustawy o Policji, podjęcie przez policjanta starań o zmniejszenie skutków przewinienia dyscyplinarnego stanowi okoliczność wpływającą na złagodzenie wymiaru kary (ust. 3 pkt 2). W ocenie Sądu, podjęcie pościgu mogło być rozważane przez przedłożonego dyscyplinarnego w świetle wskazanego przepisu, w odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego realizowania doprowadzenia. Z uwagi na stwierdzone uchybienia, Sąd uchylił wydane w sprawie orzeczenia w całości, bowiem Komendant X wymierzył Skarżącemu jedną karę dyscyplinarną za oba przypisane przewinienia dyscyplinarne. Jednocześnie Sąd uznał za przedwczesne dokonywanie kontroli postępowania dyscyplinarnego w zakresie pierwszego z zarzuconych Skarżącemu przewinień dyscyplinarnych. Niemniej jednak wskazać należy, iż organ dyscyplinarny winien przywołać właściwe dla tej czynności służbowej normy Zarządzenia Nr 360, skoro stwierdził winę Skarżącego w odniesieniu do nieprawidłowo realizowanego "doprowadzenia", a nie "konwoju". Wskazać przy tym należy, iż przepisy dotyczące sposobu postępowania podczas doprowadzania osób są zawarte w Rozdziale 7 Zarządzenia Nr 360, z uwzględnieniem oczywiście regulacji przepisu odsyłającego § 34 ust. 4. Dodać tylko wypada, iż zastosowane w sprawie przepisy materialne winny odpowiadać ich brzmieniu aktualnemu w dacie popełnienia zarzuconego naruszenia dyscyplinarnego. Rozpoznając sprawę ponownie, Komendant X zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do wskazania w sentencji orzeczenia dyscyplinarnego związku nieprawidłowego wykonania czynności służbowych z odpowiednimi przepisami prawa lub rozkazami i poleceniami wydanymi przez uprawnionych przełożonych oraz do podjęcia właściwych rozstrzygnięć w sprawie, mając na uwadze dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.