II SA/Wa 1825/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej - oddala skargę - Pismem z dnia 4 maja 2009 r., S. G. wniósł o zwolnienie go ze służby, określając termin zwolnienia na dzień 17 lipca 2009 r. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., wydanym na podstawie art. 45 ust. 3 i art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), zwolnił S. G. ze służby w Straży Granicznej z dniem 17 lipca 2009 r. W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał m.in., że zwolnienie następuje na pisemne wystąpienie ze służby, w którym określono termin zwolnienia na dzień 17 lipca 2009 r. Powyższy rozkaz personalny S. G. otrzymał w dniu 10 czerwca 2009 r. W odwołaniu z dnia 23 czerwca 2009 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, S. G. wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego, w części stanowiącej podstawę prawną zwolnienia. W uzasadnieniu odwołania podał, że w dniu [...] czerwca 2009 r. otrzymał orzeczenie nr [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w S., o całkowitej niezdolności do służby w Straży Granicznej. W ocenie S. G. zwolnienie go ze służby winno nastąpić na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalił nowy termin zwolnienia ze służby na dzień 31 sierpnia 2009 r. w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – organ wskazał, że materialnoprawną podstawą zwolnienia funkcjonariusza ze służby stanowił art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Organ podał, że taki zapis przepisu wywołuje ten skutek, że funkcjonariusz musi być zwolniony ze służby w terminie zakreślonym tym przepisem. Organ podał, że żądanie S. G. należy traktować jako oświadczenie woli, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. A zatem takie oświadczenie woli wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła, zaś uchylenie się od skutków prawnych takiego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w ściśle określonych przypadkach, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli zakreślonych w art. 82 – 88 kc. Organ podał też, że S. G. wystąpił o zwolnienie ze służby określając termin zwolnienia na dzień 17 lipca 2009 r., jednak nie podjął żadnych działań mających na celu próbę cofnięcia oświadczenia woli. Organ wskazał, że na dzień wydania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej rozkazu personalnego nr [...] nie funkcjonowało w obrocie prawnym orzeczenie komisji lekarskiej pozwalające na przyjęcie podstawy prawnej określonej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej. Orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA przy [...] Oddziale Straży Granicznej zostało wydane w dniu [...] czerwca 2009 r., a zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską przy Komendzie Głównej Straży Granicznej w dniu [...] lipca 2009 r. co powodowało, że brak było podstaw do rozpatrzenia odwołania zgodnie z żądaniem S. G. Ponadto organ podał, że za takim stanowiskiem organu przemawia również fakt, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy, nie może też orzekać w zakresie innym, niż to uczynił organ I instancji. Naruszenie tej zasady spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności co stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zarzucając obrazę prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego niezastosowanie. Zarzucił rozkazowi obrazę prawa procesowego, w tym art. 9 kpa, poprzez udzielenie mu błędnych wskazówek co do zastosowania przepisu prawa oraz naruszenie art. 155 kpa, poprzez jego niezastosowanie. Uzasadniając skargę podał, że obraza przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy polega na tym, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby winno być dokonane niezwłocznie po zatwierdzeniu orzeczenia komisji lekarskiej i to bez względu na to, czy funkcjonariusz złożył wcześniej wniosek o zwolnienie ze służby. Zdaniem skarżącego niezależnie od wydanego już rozkazu personalnego nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej powinien go zwolnić ze służby jeszcze przed upływem terminu oznaczonego we wskazanym rozkazie. Zarzucił ponadto organowi, że składając odwołanie wnosił w istocie o zmianę podstawy prawnej zwolnienia go ze służby, co powinno skutkować rozpatrzeniem przez organ odwoławczy jego odwołania pod kątem zastosowania art. 155 kpa. Skarżący uznał bowiem, że skoro możliwa jest zmiana ostatecznej decyzji, to dopuszczalna jest również zmiana decyzji nieostatecznej. Wskazał również, że został wprowadzony w błąd przez Wydział Kadr i Szkolenia [...] Oddziału Straży Granicznej co do daty zwolnienia go ze służby. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Organ podał też, że na dzień wydania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej rozkazu personalnego nr [...] nie funkcjonowało w obrocie prawnym orzeczenie komisji lekarskiej pozwalające na przyjęcie podstawy prawnej zwolnienia określonej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej. Orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA przy [...] Oddziale Straży Granicznej zostało wydane w dniu [...] czerwca 2009 r., a zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską przy Komendzie Głównej Straży Granicznej w dniu [...] lipca 2009 r., a zatem organ II instancji zobowiązany był przyjąć, że wydana decyzja przez organ I instancji jest zgodna ze stanem faktycznym i prawnym sprawy w dacie jej wydania. Organ odniósł się również do naruszenia art. 9 kpa wskazując, że zarzut ten jest niezasadny, bowiem decyzja zawierała prawidłowe pouczenie. Za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 155 kpa, albowiem skarżący nie wnosił o zmianę rozkazu personalnego na tej podstawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Powyższe oznacza, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma zatem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Rozwiązanie takie bowiem ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa funkcjonariusza do wystąpienia ze służby. Innymi słowy mówiąc, funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu go ze służby. Decyzja zwalniająca ze służby w Straży Granicznej zawiera, jako jeden z istotnych elementów decyzji administracyjnej wskazanych w art. 107 § 1 kpa, podstawę prawną rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący S. G. w dniu 4 maja 2009 r. złożył stosowny raport o zwolnienie go ze służby z dniem 17 lipca 2009 r. Stąd też Komendant Główny Straży Granicznej zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej, przy czym podstawą takiego rozstrzygnięcia mógł być wyłącznie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto zauważyć należy, że występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, skarżący złożył oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Straży Granicznej i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych i dlatego też należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że żądanie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej jest oświadczeniem woli w rozumieniu zasad Kodeksu cywilnego, zaś zgodnie z treścią art. 61 kc oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. Z kolei odwołanie oświadczenia jest skuteczne, gdy dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Natomiast uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82 – 88 kc. Analizując rozpoznawaną sprawę stwierdzić należy, że żadna z wymienionych w tych przepisach okoliczności nie zaistniała. Odwołanie skarżącego z dnia 23 czerwca 2009 r., w którym wyraził on wolę skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, może zostać uznane za próbę cofnięcia uprzednio wyrażonego w raporcie z dnia 4 maja 2009 r. oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby. Jednak zważywszy na to, że w dniu [...] maja 2009 r. doszło już do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby w Straży Granicznej, to niewątpliwie - w świetle powyższych rozważań - cofnięcie owego oświadczenia woli nie zostało dokonane w sposób skuteczny. Jak już bowiem wyżej wskazano, decydująca przy ocenie skuteczności cofnięcia oświadczenia woli jest chwila, w której oświadczenie takie dotarło do adresata. Skoro odwołanie oświadczenia nie dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, zaś organ nie wyraził zgody na cofnięcie takiego oświadczenia, to nie można uznać, że doszło do jego skutecznego cofnięcia. Nie ma również znaczenia w niniejszej sprawie fakt, że w dniu składania raportu o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej nie była jeszcze orzeczona w stosunku do skarżącego całkowita niezdolność do służby. Z przedstawionych powyżej rozważań wynika bowiem, że o ile wniosek o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w Kodeksie cywilnym (a takie w niniejszej sprawie nie występują) oraz nie został w sposób skuteczny cofnięty, co wykazano wyżej, to organ zobowiązany jest wydać decyzję o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 3. Nie należy natomiast do kompetencji organu badanie motywacji wnioskodawcy i jego ewentualnych przyszłych zamiarów. Raport z dnia 4 maja 2009 r. został sformułowany w sposób kategoryczny i prawidłowo zatem organy zastosowały w niniejszej sprawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, wydając decyzję o zwolnieniu S. G. ze służby w Straży Granicznej. Podkreślenia wymaga ponadto, że stanowisko judykatury jest co do tej kwestii już jednoznacznie ukształtowane (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08, z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07, z dnia 1 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/07, z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07 – niepublikowane). Reasumując wskazać należy, że zaskarżona decyzja jest decyzją prawidłową. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 155 kpa, poprzez jego niezastosowanie. Stwierdzić bowiem należy, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania, a takim jest niewątpliwie tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 kpa. Ponadto wskazać należy, że tryb z art. 155 kpa może mieć jedynie zastosowanie w stosunku do decyzji ostatecznych, zaś decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] , od której skarżący odwołał się w przepisanym terminie, taką decyzją nie była, a co istotne i wymaga podkreślenia, z treści odwołania skarżącego nie wynikało w żaden sposób, że jego intencją była zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.