II SA/Wa 1826/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Adam Lipiński Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w O., mając za podstawę art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), mianował M. G. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w O., M. G. wyraziła swoje niezadowolenie z faktu mianowania jej na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej, wnosząc o mianowanie na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, stosując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że o ostatecznym charakterze aktu mianowania jako decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej, przesądził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10, stąd też akt mianowania ww. z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawierał pouczenia o sposobie jego zaskarżenia. Organ stwierdził, że wada ta nie mogła szkodzić stronie, dlatego też w niniejszej sprawie mogła ona skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14-dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję "nie biegnie", zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w zakresie mianowania na stopień służbowy, Szef Służby Celnej wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w myśl którego w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Zadaniem organu, zgodnie z art. 223 ust. 2-6 powołanej ustawy, było zatem umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. W niniejszej sprawie strona domagała się mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Tymczasem w niniejszej sprawie przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Natomiast funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu [...] (jak zainteresowana), w myśl art. 223 ust. 4 powołanej ustawy, określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 05 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/11 stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a, odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Natomiast w myśl art. 16 § 1 K.p.a., decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono w zakreślonym terminie odwołania, staje się ostateczna. WSA w Warszawie podniósł, że w rozpoznawanej sprawie M. G. wniosła odwołanie od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej (doręczonego jej w dniu 07 grudnia 2009 r.) w dniu [...] listopada 2010 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Tym samym jej czynność, polegająca na złożeniu wymienionego odwołania, nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie, nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu i braku złożenia przez stronę stosownego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Sąd uznał zatem, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. W ocenie Sądu, takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. M. G. zwróciła się do Szefa Służby Celnej z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 K.p.a, podnosząc że jej odwołanie z dnia [...] listopada 2010 r. zostało złożone w terminie, uwzględniając jednak uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 05 stycznia 2012 r. wnosi o przywrócenie terminu i ponowne merytoryczne rozpatrzenie odwołania z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie mianowania. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu wskazała, że akt mianowania nie zawierał pouczenia co do prawa złożenia odwołania, nie zawierał też pouczenia o konieczności złożenia prośby o przywrócenie terminu. O takiej konieczności strona dowiedziała się z ww. wyroku WSA w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 i § 2 K.p.a., w związku ze złożonym przez M. G. wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej, przywrócił termin do wniesienia odwołania. Następnie, Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozpatrzeniu odwołania M. G. z dnia [...] listopada 2010 r. od decyzji (akt mianowania) z dnia [...] listopada 2009 r. wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w O. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że strona domagała się mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie odwołującej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Organ II instancji wyjaśnił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dacie tej odwołująca zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Stanowisko inspektora celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy ww. art. Szef Służby Celnej podniósł, że mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez odwołującą stopień służbowy nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Tym samym, w ocenie Szefa Służby Celnej, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w O. było mianowanie odwołującej na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej zgodnie z art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej. Organ odwoławczy podkreślił, że organy nie kwestionują faktu pełnienia przez odwołującą w przeszłości obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych odwołującej wynika bowiem, że pełniła ona obowiązki [...], [...], a także zajmowała stanowisko [...]. Organ II instancji zaznaczył, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w ww. korpusie uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W związku z tym, mając na uwadze, że we wskazanym okresie odwołująca nie zajmowała stanowiska, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mogła być mianowana do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Zgodnie z art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, określenie stopni służbowych uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, dokonując mianowania odwołującej na stopień służbowy aspiranta celnego, wziął pod uwagę okres służby funkcjonariusza, jego wykształcenie, doświadczenie, zajmowane stanowisko i posiadany dotychczas stopień służbowy. Tym samym, Szef Służby Celnej stwierdził, że mianowania odwołującej na stopień służbowy dokonał prawidłowo, z uwzględnieniem przesłanek zawartych w ww. artykule. Pismem z dnia 05 września 2012 r. M. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie Szefa Służby Celnej do mianowania skarżącej z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych oraz zasądzenie na rzecz skarżącej wyrównania z tytułu braku dodatku służbowego w korpusie oficerów młodszych za okres od dnia mianowania do dnia rozstrzygnięcia wraz z ustawowymi odsetkami, jak również obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię - przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki do mianowania jej na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Spór pomiędzy organem a stroną dotyczył rozumienia użytego w ww. przepisie zwrotu – "przed dniem wejścia w życie ustawy". W pierwszej kolejności należało przesądzić to, jakiego rodzaju wykładnię należy zastosować w niniejszej sprawie, aby ustalić rzeczywisty sens omawianego przepisu, odpowiadający intencji ustawodawcy. Pierwszeństwo z reguły przysługuje wykładni gramatycznej. Można ją jednak zastosować tylko i wyłącznie w jednej sytuacji, a mianowicie wtedy, gdy umożliwia ona ustalenie jednoznacznego rozumienia danego przepisu. W sytuacji zaś, gdy omawiana wykładnia może doprowadzić do różnych, sprzecznych ze sobą interpretacji, niezbędnym jawi się odniesienie do wykładni celowościowej i systemowej. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wykładnie językowe prezentowane przez strony postępowania, różniły się bowiem między sobą w sposób diametralny. Sporny przepis skarżąca interpretowała bowiem w ten sposób, iż odsyła on do dowolnego przedziału czasowego obejmującego okres służby, poprzedzającego wejście w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. W ocenie organu, omawiana norma prawna odsyłała zaś jedynie do stanu faktycznego, istniejącego bezpośrednio przed dniem wejścia w życie znowelizowanej ustawy. Stąd uznać należało, iż powyższy spór, co do rozumienia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy o Służbie Celnej, jest najlepszym dowodem na niejednoznaczność tej normy prawnej, której nie można usunąć stosując wykładnię językową. Przy dokonywaniu wykładni systemowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy o Służbie Celnej, na szczególne uwypuklenie zasługuje to, gdzie ustawodawca umiejscowił przedmiotową normę prawną. Została ona zaś zawarta w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te z natury zaś swojej odnoszą się do unormowań na styku dwóch norm prawnych – dotychczasowej regulacji i nowej regulacji. Mają bowiem zapewnić możliwość jasnego i czytelnego przejścia od starych przepisów do nowych. Tym samym, cel ustawodawcy wprowadzającego przepisy przejściowe ograniczony jest do transparentnego powiązania tych dwóch regulacji prawnych. Dla osiągnięcia tego celu zbędnym jest zaś odnoszenie się do stanu prawnego, czy faktycznego, istniejącego w okresie wcześniejszym. Ta materia nie podlega bowiem regulacji w ramach przepisów przejściowych. Nadto wskazać należy, iż w przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, sprowadzająca się do twierdzenia, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. W świetle powyższego, dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową. Skarżąca, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy została prawidłowo mianowana na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej, odpowiadają prawu. Na marginesie podkreślić należy, że powyższe wywody prawne pozostają w zgodzie z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, której odzwierciedleniem jest m.in. wyrok z dnia 11 maja 2012 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2091/11. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.