II SA/Wa 188/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej uchyla ona decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w zakresie ustalającym termin od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz w części w jakiej stwierdza, że A.R. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego A.R. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekającej o odmowie wypłaty A. R. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie orzekł, że A. R. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2013 r. A. R. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z treści wniosku wynikało, że wnioskodawca został wyznaczony decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. na stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej Nr [...] w miejscowości S. od [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] lipca 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od miesiąca [...], przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty [...] sierpnia 2013 r. (zawiadomienie przesłano stronie przy piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.). Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją nr [...], z dnia z [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 w zw. z art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206 , poz. 1367 ze zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) odmówił wypłaty A. R. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że podjął wypłatę świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] sierpnia 2013 r., którą kontynuował do dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału odnotował, że z uwagi na wątpliwości dotyczące uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego dla żołnierzy wyznaczonych na stanowisko służbowe poza granicami kraju Prezes WAM wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. wytyczne (pismo nr [...]), w którym rozstrzygnął przedmiotową kwestię. Zdaniem organu, w związku z wyznaczeniem A. R. do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa przysługują mu uprawnienia i świadczenia, o których mowa art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten jako przepis szczególny normuje materię zakwaterowania tych spośród żołnierzy, którzy zostali wyznaczeni lub skierowani do służby poza granicami kraju w sposób kompleksowy, z wyłączeniem przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W odwołaniu A. R. nie zgodził się z argumentacją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W., według której, żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Powołał się na art. 21 ust. 2 i brak wyłączenia w art. 21 ust. 6 oraz art. 21 ust. 8 tej ustawy. Ponadto wskazał, iż zważywszy na okoliczność pozostawania przez niego na ewidencji w Zarządzie Organizacji i Uzupełnień [...] w Sztabie Generalnym w W., na zaopatrzeniu logistycznym w Dowództwie Garnizonu W. oraz na zaopatrzeniu finansowym w Departamencie Administracyjnym MON, jedynym podmiotem mogącym zrealizować jego wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego jest Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., jako organ właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...], z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie orzekł, że A. R. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powołując się na treść art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej organ zwrócił uwagę, że prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów -"w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych, służących przede wszystkim na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji których leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Zaznaczył jednocześnie, że ustawodawca nie pozbawia żołnierza wyznaczonego do pełnienia służby poza granicami państwa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Tę materię wyłącza jednak spoza zakresu działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, przyznając kompetencje do realizacji uprawnień mieszkaniowych takiego żołnierza innym organom określonym w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz aktach wykonawczych tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184 poz. 1237 ze zm.). W art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ustawodawca dał bowiem możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza zawodowego (wraz z rodziną) wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. Zasady korzystania z tego zakwaterowania określono zaś w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, z którego wynika, że jego realizację zapewnia organ finansujący pełnienie służby poza granicami państwa, tj. Departament Administracyjny MON. Skoro zatem ustawodawca dał możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza z rodziną za granicą (w miejscu pełnienia służby) to korzystanie dodatkowo z jednej z form zakwaterowania (świadczenia mieszkaniowego) na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie znajduje w ocenie organu uzasadnienia. Zatem tym żołnierzom zawodowym nie jest zasadna wypłata świadczenia mieszkaniowego. Organ wskazał, że skarżący w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie położonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem ma zapewnione warunki mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Tym samym – z punktu widzenia zupełności systemu prawnego – nie do zaakceptowania jest przychylenie się do wniosku skarżącego, który korzystając z finansowanego przez budżet państwa zakwaterowania poza granicami kraju, dodatkowo żąda, by Agencja wypłacała mu – jako realizację prawa do zakwaterowania – świadczenia mieszkaniowego pokrywanego z dotacji budżetowej. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił termin, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego rozstrzygając, że prawo to nie przysługuje począwszy od [...] stycznia 2014 r. Skoro A. R. decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i wyznaczony z dniem [...] sierpnia 2013 r. na stanowisko służbowe – młodszy specjalista [...], S., F. tj. poza granicami kraju, to tym samym słusznym jest stwierdzenie, że prawo otrzymywania świadczenia mieszkaniowego przysługiwało stronie jedynie do dnia [...] lipca 2013 r. Stąd w tym zakresie organ uchylił decyzję i orzekł co do istoty. W tej sytuacji organ pierwszej instancji po [...] lipca 2013 r. w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia [...] grudnia 2013 r., czym rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2014 r. stałą się przedmiotem skargi wniesionej przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 139 k.p.a., poprzez naruszenie zakazu nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej i przyjęcie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo i interes społeczny. Podniósł także zarzut naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Zbrojnych RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że prawo do zakwaterowania realizowane w jednej z trzech form przysługuje każdemu żołnierzowi z wyjątkiem żołnierzy, o których mowa w art. 21 ust. 6 i 8 ustawy zakwaterowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania tych przepisów wobec skarżącego; 2) art. 48d ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 6 i 8 ustawy o zakwaterowaniu, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na rozszerzeniu katalogu enumeratywnie wymienionych przypadków przez ustawodawcę, kiedy żołnierz zawodowy traci prawo do zakwaterowania lub nie jest do niego uprawniony o pobyt żołnierza zawodowego za granicą. Mając na względzie poniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2045/14 uchylił zaskarżoną decyzję bowiem stwierdził, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w decyzji z dnia [...] września 2014 r., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. w części dotyczącej ustalenia terminu od kiedy stronie nie przysługuje wypłata świadczenia mieszkaniowego i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji i orzekł, że A. R. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekł tym samym w przedmiocie odmowy przyznania A. R. świadczenia mieszkaniowego, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdyż była nim tylko odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego od wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji daty. Uchylając zaskarżoną decyzję w części i wychodząc w decyzji drugoinstancyjnej poza przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że co do zasady wykładnia przepisów prawa materialnego zaprezentowana w decyzji organu odwoławczego jest prawidłowa. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2028/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż odmowa przyznania skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. oznacza, że Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał, iż nie ma podstaw do odmowy wypłaty świadczenia za okres wcześniejszy, tj. od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału została wskazana przyczyna takiego stanowiska organu. Stwierdził mianowicie, że podjął wypłatę świadczenia od dnia [...] sierpnia 2013 r., którą kontynuował do dnia [...] grudnia 2013 r. Zatem organ pierwszej instancji zajmował się kwestią zasadności wniosku za okres już od [...] sierpnia 2013 r. Uznał jednak, że odmowa może dotyczyć tylko okresu po [...] stycznia 2014 r. Świadczenie mieszkaniowe za okres od [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. było zatem częścią stosunku administracyjnoprawnego o którym rozstrzygał organ pierwszej instancji. Było więc objęte nie tylko rozpoznaniem, ale także rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy, odmawiając przyznania świadczenia za okres od [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. nie orzekł zatem poza granicami sprawy. Sąd II instancji zaznaczył, iż w tej sytuacji rozważenia wymaga, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego za ten okres nie zostało wydane z naruszeniem zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1349/15, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Natomiast Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, co wynika również z tego, że przeprowadzenia przez ten Sąd kontroli w pełnym zakresie (a nie tylko ograniczającym się do zbadania przedmiotu sprawy w postępowaniu odwoławczym) nie można wywieść ze wskazań co do dalszego postępowania. We wskazaniach tych Sąd pierwszej instancji wyartykułował pogląd, według którego, w razie przysługiwania żołnierzowi zawodowemu uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz ten nie ma prawa do realizowania prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jest to pogląd zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1724/14 oraz wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1349/15, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2014 r. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, bowiem nie ze wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W świetle postanowień art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2028/15 zaakceptował pogląd dominujący w orzecznictwie, iż w razie przysługiwania żołnierzowi zawodowemu uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz ten nie ma prawa do realizowania prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Za prawidłową uznać zatem należy wykładnię przepisów prawa materialnego zaprezentowaną w decyzji organu odwoławczego. Przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) stanowi, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, 2) przydziału miejsca w internacie, 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż podstawowym uprawnieniem żołnierza zawodowego jest prawo do zakwaterowania przez czas pełnienia służby. W ust. 2 art. 21 ustawodawca wskazał zaś to, w jaki sposób prawo to może zostać zrealizowane. Prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów. Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) stanowi z kolei, że żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługują w szczególności następujące uprawnienia i świadczenia: 1) prawo przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi; 2) prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny; 3) prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego; 4) zwrot opłat związanych z nauką dzieci w szkole podstawowej, gimnazjum i szkole średniej; 5) zwrot niezbędnych, udokumentowanych kosztów leczenia w państwie, w którym pełni służbę, oraz kosztów leczenia uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny. Skoro zatem skarżący pełnił służbę poza granicami kraju i w czasie pełnienia tej służby korzystała z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to nie był uprawniony do równoległego korzystania z alternatywnego sposobu zaspokojenia "prawa do zakwaterowania" w postaci świadczenia mieszkaniowego. Prawo do zakwaterowania w czasie pełnienia służby poza granicami kraju było wobec skarżącego w naturze, a więc w jednej z form przewidzianych w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Oznacza to, iż odmowa wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] stycznia 2014 r., jak to przyjął organ I instancji w swej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., jest zgodna z prawem. Realizując zatem wytyczne zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r. należało rozważyć, czy Prezes WAM orzekając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2014 r. o braku podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia od samego początku, tj. od [...] sierpnia 2013 r., nie naruszył zasady reformationis in peius pozbawiając skarżącego prawa do tego świadczenia za okres, za który zostało mu ono wypłacone, tj. od dnia [...] sierpnia do [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona w powołanym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji. Dokonując porównania wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że sytuacja skarżącego pogorszyła się na skutek rozpatrzenia jego odwołania i wydania decyzji przez organ II instancji. Organ odwoławczy w realny sposób pozbawił skarżącego świadczenia poprzez skrócenie okresu, na który zostało to świadczenie przyznane. Uczyło to w sposób mniej korzystny, niż rozstrzygną organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r., przyznając świadczenie w okresie od [...] sierpnia do [...] grudnia 2013 r. i odmawiając decyzją jego wypłaty począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. Powtórzyć tu trzeba, że tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną. Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy. W rezultacie doszło do wydania, w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia mieszkaniowego, decyzji o pozbawieniu przyznanego już prawa do świadczenia. Przysługiwanie to zostało dokonane w formie czynności wypłaty, a następnie nie zostało zakwestionowane przez organ pierwszej instancji. Jest niewątpliwe, że doszło zatem do naruszenia zakazu reformationis in peius (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1878/12, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1851/12, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl/) lecz, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie zaistniały okoliczności wyczerpujące przesłanki negatywne z art. 139 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego decyzją pierwszej instancji w zakresie w jakim dotyczyła ona świadczenia mieszkaniowego sprzed 1 stycznia 2014 r. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z jasną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią przepisu prawnego. W niniejszej sprawie wzajemna relacja uprawnień mieszkaniowych żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa i uprawnień mieszkaniowych żołnierzy pełniących służbę wojskową w kraju budziła wątpliwości organów do tego stopnia, że Prezes WAM wydał wytyczne w tej kwestii. Brak możliwości korzystania przez żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa ze świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, został ustalony między innymi na podstawie wykładni zespołu norm art. 48 b i art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponadto prawidłowe rozumienie powołanych przepisów ustawowych utrudnia treść przepisów wykonawczych. Mianowicie, w świetle § 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U z 2010 r. Nr 184, poz. 1237 ze zm.), w czasie pełnienia służby poza granicami państwa żołnierz zachowuje wszystkie uprawnienia i świadczenia, jakie przysługują na podstawie przepisów obowiązujących wobec żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową w kraju, z uwzględnieniem powstałych w tym czasie zmian mających wpływ na te uprawnienia. Literalne odczytanie tej normy prawnej może wskazywać na zachowanie przez żołnierza pełniącego służbę poza granicami państwa również prawa do świadczenia mieszkaniowego przysługującemu żołnierzowi pełniącemu służbę w Polsce. Wobec tego nie sposób przyjąć, jak to uczynił Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, że organ I instancji swą decyzją rażąco naruszył art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nadto, nieobjęcie odmową przyznania świadczenia mieszkaniowego okresu sprzed wydania decyzji konstytutywnej nie tylko nie naruszało prawa w sposób rażący, ale pozostawało w zgodzie z regułą działania decyzji rozstrzygnięć konstytutywnych ex nunc. Naruszenie tej zasady, a do tego sprowadza się kontrowersyjna część decyzji organu odwoławczego, nie może być także uznane za zgodne z interesem społecznym. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż decyzja organu I instancji narusza interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie. Nie jest to argument wystarczający do uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2592/15 (publik. j.w.) dodając, iż: "Autorka skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. powołuje się na sprzeczne z prawem, pobieranie dwóch świadczeń na ten sam cel. Jednak jak już wyżej wskazano, z mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, oczywista niezgodność takiej sytuacji z prawem, nie wynika". Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekł na niekorzyść skarżącego za okres sprzed [...] stycznia 2014 r., naruszając przepis art. 139 k.p.a. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję w części, jak orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O niezasadności skargi w części odnoszącej się do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).