II SA/Wa 1883/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy N. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - oddala skargę - Wojewoda Mazowiecki wezwał w dniu 19 czerwca 2007 r., na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), Radę Gminy N. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego wezwania. W wezwaniu tym Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż z posiadanych przez organ nadzoru informacji wynika, że B. J. posiada zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz umowę najmu lokalu budynku Lecznicy Zwierząt w N., który to budynek jest własnością gminy, a zatem, że prowadzi on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, naruszając w ten sposób przepis art. 24 f ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki podał również, że na sesji Rady Gminy N. w dniu 28 marca 2007 r., w której porządku obrad znalazł się punkt dotyczący podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, Rada Gminy N. uchwałą [...] odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego B. J. Następnie Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził z dniem 23 lutego 2007 r. wygaśnięcie mandatu radnego B. J. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda Mazowiecki wskazał, że po uzyskaniu informacji o prowadzeniu przez radnego Gminy N. B. J. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy wezwał Radę Gminy N. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Pomimo jednak, iż wezwanie zostało doręczone w dniu 2 lipca 2007 r., Rada Gminy N. w ustawowym terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania, który upłynął w dniu 1 sierpnia 2007 r. nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu. W dniu 28 sierpnia 2007 r. roku Rada Gminy N. podjęła uchwałę o skierowaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na zarządzenie zastępcze, a w dniu 19 września 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Gminy N. z wnioskiem o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 roku i umorzenie postępowania w sprawie. W skardze do Sądu Gmina N., nie kwestionując faktu prowadzenia przez radnego Gminy N. B. J. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu, że jego rozstrzygnięcie godzi w samorządność mieszkańców, którzy w wyborach powszechnych wybrali B. J. radnym. Wskazała, iż wyborcom wiadomo było, iż B. J. jest weterynarzem i prowadzi swoją działalność z wykorzystaniem lokalu stanowiącego mienie komunalne. Skarżąca podała ponadto, że B. J. lokal, będący własnością gminy, wynajmował jeszcze nie będąc radnym i że płaci on czynsz na takich samych zasadach jak inni najemcy, w niczym nie naruszając interesów gminy. Zdaniem Gminy N. nie stanowi to zatem żadnego zagrożenia dla zasad demokracji i nie narusza interesu gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty zawarte w zarządzeniu zastępczym. Wskazał ponadto, że radny B. J. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej w oparciu o mienie gminy. Zakaz ten wynika z art. 24 f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w jej prowadzeniu. Wojewoda Mazowiecki podał, że jeżeli w dacie złożenia ślubowania występuje taka sytuacja, radny jest zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje wygaśnięciem mandatu, który w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2 a i ust. 2 pow. ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw powinna stwierdzić rada gminy. Odnosząc się zaś do naruszenia przez zarządzenie zastępcze samorządności gminy wskazał, że samorządność nie oznacza działania poza prawem i z pominięciem przepisów, które nakładają na organy gminy stanowcze obowiązki. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wystąpił ponadto o zwrot kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. ( art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy N., wydane na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a więc w sytuacji gdy właściwy organ gminy, w tym wypadku Rada Gminy N., wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) i mimo wezwania przez Wojewodę do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, nie podjęła takiej uchwały (z art. 98 a ust. 1 ustawy). Wskazać należy, że stosownie do treści przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jak stanowi art. 24f ust. 1a obowiązujący od dnia 1 stycznia 2003 r., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje prowadzenie przez radnego Gminy N. B. J. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Świadczy o tym zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz umowa najmu lokalu budynku Lecznicy Zwierząt w N., który to budynek jest własnością gminy. A zatem prowadzenie działalności gospodarczej przez radnego B. J. z wykorzystaniem mienia gminnego, niewątpliwie naruszało przepis art. 24 f ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Bezsporne jest również, że radny nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania a Rada Gminy N. nie podjęła stosownej uchwały. Wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. z 2003 roku Nr 159, poz. 1547 ze zm. ) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie z art. 190 ust. 6 wskazanej ustawy, w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Jeżeli zatem właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanych przepisów, nie podejmuje odpowiedniej uchwały, Wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W razie bezskutecznego upływu 30 dniowego terminu Wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W rozstrzyganej sprawie tryb ten został niewątpliwie zachowany. Podkreślić przy tym należy, że zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego, tak samo jak uchwała Rady Gminy, gdyby taka została podjęta, nie tworzy nowego stanu prawnego, a ma jedynie charakter deklaratoryjny. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje bowiem z mocy ustawy, po upływie określonego w niej terminu. W Uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r. sygn. akt OPS 13/00 (ONSA 2001/2/50) stwierdzono, że trzymiesięczny termin do podjęcia przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego jest terminem instrukcyjnym i nie ma charakteru prekluzyjnego. Odnosząc się do zarzutu Gminy N. wskazującego, że rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego godzi w samorządność mieszkańców, którzy w wyborach powszechnych wybrali B. J. radnym, to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela go. Wskazać bowiem należy, na co zwrócił uwagę w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 września 2006 r. o sygn. akt II OSK 1052/06), że zakaz zawarty w omawianym przepisie art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter bezwzględny. Ograniczenia wprowadzone w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwalają radnym na rozwijanie działalności gospodarczej w oparciu o mienie, o którym w ramach swej działalności przedstawicielskiej mają decydować w imieniu i w interesie wszystkich mieszkańców. Wskazane w powyższym przepisie ograniczenia są konieczne ze względu chociażby na ochronę dobra publicznego i praw innych członków wspólnoty samorządowej, bowiem przepis art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym ma na celu niedopuszczenie do wykorzystywania mienia publicznego we własnym interesie radnych. Tak więc zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Mazowieckiego, że samorządność nie może oznaczać działania poza prawem i z pominięciem przepisów, które nakładają na organy gminy stanowcze obowiązki. Reasumując zatem, skoro radny B. J. sam nie zrezygnował z mandatu, a Rada Gminy N. nie podjęła stosownej uchwały o jego wygaśnięciu, Wojewoda Mazowiecki zobowiązany był do wydania zarządzenia zastępczego w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił wniosek pełnomocnika Wojewody Mazowieckiego o zwrot kosztów postępowania.