II SA/Wa 1896/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia uposażenia zasadniczego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem – przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) zwanej dalej "K.p.a." – Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej "Szef CBA") utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] sierpnia 2024 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego wobec wniosku p. M. M., zwanej dalej "Funkcjonariuszem". W uzasadnieniu orzeczenia, przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Funkcjonariusz skierował wniosek, który uznano za żądanie: - wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z wejściem w życie: 1 lutego 2024 r. (z mocą od 1 stycznia 2024 r.) ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz.122), zwanej dalej "Ustawą Budżetową" oraz 1 czerwca 2024 r. (z mocą od 1 stycznia 2024 r.) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r. poz.745), zwanego dalej "rozporządzeniem zmieniającym" i - wydania decyzji personalnej o ustaleniu nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonego o 20 % od 1 stycznia 2024 r. (wartość, wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej), - postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. odmówiono wszczęcia postępowania, - wobec skutecznego skierowania przez Funkcjonariusza wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Szef CBA to uczynił, - zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 184), zwanej dalej "ustawą o CBA" Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego, - stosunek służbowy funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej "CBA"), mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy; opiera się on na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym; podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących; przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego; przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m. in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego; zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów - inaczej, niż jest przy stosunku pracy; decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii w służbie - jaką jest służba w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - są zatem uznaniowymi (tak: postanowienia NSA o sygn. akt III OSK 1672/21 oraz 3256/23, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje więc roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego; tym samym nie przysługuje mu możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach, wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym; kwestię tę pozostawiono swobodnemu uznaniu Szefa CBA; jest to uzależnione od możliwości kadrowych i finansowych, - decyzje w przedmiocie awansu, czy też ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego - w ramach przedziału kwotowego, określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2022 r. poz 2396 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o uposażeniu" - należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby; funkcjonariusz CBA - podejmując decyzję o wstąpieniu do służby - godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach, wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, - znajduje to odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych; wbrew twierdzeniom Funkcjonariusza, organ słusznie przywołał prawomocne postanowienie w sprawie byłego funkcjonariusza CBA, wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 31 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 689/23 - dostępne w CBOSA); w uzasadnieniu tego postanowienia wskazano: "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2)"; zdaniem sądów administracyjnych: "takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb" (tak postanowienie NSA o sygn. akt I OSK 1382/11 - dostępne w CBOSA), - odnosząc się do zarzutów, podniesionych przez Funkcjonariusza we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazano: zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym; oznacza to, że w postanowieniu, wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie rozpatruje merytorycznie żądania strony; ogranicza się zaś jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych, uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, - mając to na uwadze - po ponownym rozpatrzeniu sprawy – stwierdzono: prawidłowo ustalono uprzednio stan prawny i - na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. - odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Funkcjonariusza - z powodu zaistnienia uzasadnionej przyczyny, w wyniku której postępowania nie można było wszcząć; decyzja - w zakresie, w jakim domagał się Wnioskodawca - jest bowiem aktem z zakresu podległości służbowej. W skardze zarzucono wydanie kwestionowanego postanowienia z naruszeniem przepisów: - postępowania: - art. 61a § 1 K.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania, gdy organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać w sprawie decyzję; - art. 7, 8 i 11 K.p.a., poprzez nie odniesienie się do zarzutów, wypowiedzi i twierdzeń Funkcjonariusza - zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a także inicjującym postępowanie, - art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 8 i 11 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie zawarto pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie, wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów, oraz nie zmierzano do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy - w szczególności w zakresie uznania, że Funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o podwyższenie uposażenia zasadniczego - bez wyjaśnienia przyczyn zajęcia tego stanowiska; - art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o CBA, w zw. z § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Anty korupcyjnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 503), zwanego dalej "rozporządzeniem o służbie", i § 1 ust. 1 rozporządzenia o uposażeniu - w brzmieniu znowelizowanym na mocy rozporządzenia zmieniającego - poprzez niewydanie decyzji personalnej w przedmiocie wysokości uposażenia zasadniczego, pomimo że – w okolicznościach niniejszej sprawy - Szef CBA jest właściwy i zobowiązany do wydania takiej decyzji - z uwagi na przepisy prawa materialnego, - prawa materialnego - art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a Ustawy Budżetowej, w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 2692, ze zm.), zwanej "ustawą o wynagrodzeniach" – poprzez jego niezastosowanie; w konsekwencji nie podwyższono uposażenia w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu Ustawy Budżetowej - z wyrównaniem od 1 stycznia 2024 r., w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wywodzono, że - w myśl przywołanych regulacji normatywnych, dotyczących podwyższenia uposażenie funkcjonariuszy CBA - organ był obowiązany wydać decyzję w przedmiocie podwyższenia Funkcjonariuszowi uposażenia od 1 stycznia 2024 r. - gdy pozostawał on w służbie w CBA. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W kolejnych pismach (k. 47-48 oraz 58-69) Funkcjonariusz podtrzymał zarzuty oraz sformułował szerszą argumentację. Wywodził też, że organ sam miał świadomość konieczności regulacji wynagrodzeń funkcjonariuszy CBA. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż wydając zaskarżony akt prawa nie naruszono. Przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Organ - przywołując art. 61a § 1 K.p.a. - skonstatował brak przesłanek dla wszczęcia postępowania, które zakończone zostałoby orzeczeniem w sprawie w drodze decyzji - wobec stosownego wniosku Funkcjonariusza. Sąd w tym składzie podziela stanowisko, wyrażone w analogicznej sprawie rozpoznawanej przez tutejszy Sąd - zakończonej zaś orzeczeniem z 11 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II SA/Wa 1895/24 – dostępne w CBOSA). Na co słusznie wskazano w stosownych fragmentach jego uzasadnienia, sprawa sprowadza się do oceny, czy rozpatrzenie wniosku o zwiększenie uposażenia zasadniczego powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, czy też zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W ustawie o CBA przewidziano, w jakich przypadkach zachodzi konieczność wydania decyzji – tak: art. 54 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1. Stosownie do art. 54 ust. 1, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, właściwi są natomiast przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (ust.2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji (ust. 3). Z kolei w art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1 ustawy o CBA wskazano na formę decyzji w zakresie rozstrzygania o premii, dodatku specjalnym i dodatku mieszkaniowym. W myśl § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia o służbie, sprawy osobowe funkcjonariuszy dotyczą w szczególności przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Stosownie z kolei do § 5 ust. 1 danego rozporządzenia, stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w decyzji o przyjęciu do służby i mianowaniu na stanowisko służbowe w CBA. Jak wskazano zaś w § 5 ust. 2 pkt 7 tego aktu, w rozkazie o mianowaniu wskazuje się wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii. Wynika stąd więc, że w przedmiocie uposażenia wydaje się wprawdzie decyzję, wyłącznie jednak wobec przyjęcia do służby lub mianowanie na konkretne stanowisko. W tej sytuacji kwestie, dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Są natomiast ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Podstawą dla wydania rozstrzygnięcia o charakterze władczym (decyzji administracyjnej, czy odpowiednio rozkazu personalnego) - nie mogą być też przepisy o charakterze materialnoprawnym, statuujące wzrost uposażenia pracowników (odpowiednio funkcjonariuszy) w sferze budżetowej w 2024 roku. Z przepisów tych nie wynika dla poszczególnych organów - w tym szefa CBA - expressis verbis uprawnienie do władczego rozstrzygania w przedmiocie żądań płacowych pracowników - czy odpowiednio funkcjonariuszy CBA. Skoro w regulacjach szczególnych, dotyczących wzrostu uposażeń, nie zamieszczono normy, która stanowiłaby podstawę do wydawania rozstrzygnięć władczych, ani reguła taka nie wnika z ogólnych zasad polskiego prawa administracyjnego (wręcz przeciwnie – upoważnienia do wydawania decyzji nie można domniemywać), organ nie mógł wszcząć postepowania wobec wniosku Funkcjonariusza. Występowała bowiem przeszkoda ku temu wymieniona w art. 61a K.p.a., określona jako "inną uzasadniona przyczyna", gdy postępowania nie można wszcząć. Zasadnie więc skarżonym aktem utrzymano w mocy orzeczenie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - w myśl art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, poza granicami sprawy niniejszej pozostaje natomiast - szeroko opisywana w skardze oraz późniejszych pismach Funkcjonariusza - kwestia, czy w istocie był on uprawniony do podwyższenia mu uposażenia, wobec reguł ustalonych Ustawą Budżetową w zwiazku z przepisami ustawy o wynagrodzeniach. Skoro w przepisach prawa materialnego nie ustanowiono uprawnienia dla danego organu administracji publicznej - szefa CBA - do rozstrzygnia danej kwestii w drodze wydania aktu władczego - decyzji administracyjnej - zagadnienie to pozostaje poza granicami danej sprawy. Przedmiotem jej była wyłącznie ocena zasadności wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie jest zaś uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie. Reasumując, chybione są zarzuty skargi, co to naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa materialnego. W danej sprawie - orzekania w przedmiocie wszczęcia postępowania - nie znajdują one w ogóle zastosowania. Uzasadnione są wprawdzie zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że organ swojego orzeczenia stosownie wnikliwie i wyczerpująco nie uzasadnił, wobec wniosków i twierdzeń Funkcjonariusza. Sprawa jednak - co do istotnych elementów stanu faktycznego – nie budziła wątpliwości. Organ przywołał też stosowne jej ramy prawne. Ostatecznie trafnie zaś skonstruował brak przesłanek dla wszczęcia postępowania. W takim przypadku uchybienie przepisom postępowania, co do powinności stosownie wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia (w myśl art. 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie przez Sąd danego naruszenia, nie mogło więc stanowić przesłanki uchylenia skarżonego aktu, co wynika przy rozumowaniu a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.