II SA/Wa 1897/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] marca 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił J.S. zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że strona mieszka w lokalu socjalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Najemca tego lokalu zmarł w 2014 r., a skarżąca rozpoczęła starania o uregulowanie tytułu prawnego do tego lokalu. Sąd cywilny oddalił jednak powództwo strony o ustalenie prawa do lokalu socjalnego. W tym miejscu organ podkreślił, że w dokumentach lokalu brak jest dowodów świadczących o tym, aby zmarły najemca lokalu wnosił opłaty czynszowe za skarżącą. Stąd organ wywiódł, że strona mieszka w spornym lokalu bez zgody właściciela, a co za tym idzie, w odniesieniu do strony nie została spełniona przesłanka wymieniona w § 4 pkt 1 uchwały Rady [...] z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Przywołano też okoliczność zaległości w opłacaniu czynszu. Organ nie znalazł też podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony o wynajęcie spornego lokalu. Ustalił bowiem, że wnioskodawczyni nie przestrzega zasad porządku domowego, gdyż goście strony zanieczyszczają klatkę schodową, zachowują się głośno i agresywnie. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiodła J. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie: - § 4 pkt 2 uchwały Rady [...] z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] poprzez oparcie się wyłącznie na pkt 1 i pominięcie sytuacji materialnej strony, - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w szczególności przez brak ustaleń, czy strona zamieszkuje w lokalu i czy narusza porządek domowy, - art. 107 § 1 K.p.a. przez niewskazanie jednoznacznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów władczych pochodzących m.in. od administracji publicznej i samorządowej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową uchwałę według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie jest ona wadliwa. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślenia wymaga także okoliczność, że nie w każdej sytuacji, mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, będzie możliwe takie stwierdzenie. W myśl bowiem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 lub jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że skarżona uchwała nie narusza prawa. Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowy wniosek strony dotyczył najmu lokalu socjalnego, organ słusznie odniósł się do treści § 12 uchwały Rady [...] z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], który określa, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która m.in. spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 uchwały. Powyższy zaś przepis, uściślając pojęcie osoby pozostającej w trudnych warunkach mieszkaniowych, odnosi się do materii zamieszkiwania przez taką osobę w określonym co do gabarytów lokalu, ale za zgodą jego właściciela. Stąd wynika więc konkluzja, iż osoba, z którą organ może zawrzeć umowę najmu lokalu socjalnego, poza spełnieniem innych przesłanek opisanych w wyżej powołanym § 4 pkt 1, musi w chwili składania wniosku zajmować lokal, dysponując stosowną zgodą jego właściciela. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie dysponuje zgodą właściciela lokalu, który zajmuje (tj. [...]), do zamieszkiwania w nim. W trakcie całego postępowania przed organem, jak również przed tutejszym Sądem, strona nie udowodniła tego, aby zgodą taką dysponowała. W świetle powyższego organ był zobligowany do tego, aby stosując się do dyspozycji § 4 pkt 1 uchwały Rady [...] z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], wydać skarżoną uchwałę. Wbrew twierdzeniom strony, na ważność uchwały nie wpływa fakt, iż w jej uzasadnieniu organ nie przywołał treści ww. przepisu. Powołał bowiem § 12, który wprost odsyła do § 4 pkt 1. Zawierając zaś w uzasadnieniu skarżonej uchwały stwierdzenie, iż strona zajmuje lokal bez zgody właściciela, w sposób jasny i czytelny organ wskazał na przesłankę oznaczoną w § 4 pkt 1 uchwały. Powyższe sprawia więc, iż nie sposób skutecznie zarzucić organowi tego, że wydał rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej nie powołując podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań, za pozostający w oderwaniu od materii niniejszej sprawy należało uznać zarzut naruszenia § 4 pkt 2 uchwały mieszkaniowej. Par. 12 regulujący kwestię najmu lokalu socjalnego, nie odsyła bowiem do tego przepisu. Skoro więc organ w realiach niniejszej sprawy nie stosował, gdyż nie mógł stosować § 4 pkt 2, to oczywistym jest, iż nie mógł również go naruszyć. Na marginesie dodać też należało, iż prawem, a wręcz obowiązkiem organu, będącego właścicielem spornego lokalu, jest dbałość o jakość i komfort życia pozostałych lokatorów budynku, w którym lokal ten się znajduje. Jednym z elementów takiej dbałości jest wynajmowanie lokalu tylko takim osobom, których zamieszkiwanie nie zakłóca m.in. porządku domowego. Stąd więc organ prowadząc niniejsze postępowanie nie mógł pominąć tego, iż jak wynika pisma skierowanego do Urzędu gminy w lipcu 2015 r. przez wspólnotę mieszkaniową budynku przy ul. [...], jak też z protokołu sporządzonego 15 lutego 2016 r. przez Inspektora Wydziału Zasobów Lokalowych po przeprowadzeniu rozmów z lokatorami budynku przy ul. [...], osoby, które odwiedzają skarżącą uprzykrzają życie innym lokatorom. Przedmiotową okoliczność organ słusznie więc uznał, jako dyskwalifikująca skarżącą z grona potencjalnych najemców spornego lokalu. Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie naruszył zaś przepisów postępowania ustalając ww. okoliczność naruszania porządku domowego przez skarżącą. Oparł się bowiem na oświadczeniach pozostałych lokatorów budynku, w którym zamieszkuje strona. Oświadczenia te, wyartykułowane w wyżej powołanym protokole oraz w piśmie wspólnoty mieszkaniowej do organu, mają zaś z całą pewnością walor dowodowy. Dodatkowo zauważyć należy, iż strona podważając proceduralną poprawność sposobu dokonania ww. ustaleń, nie zaprzeczyła im. Nie podniosła bowiem tego, aby nigdy nie zakłócała porządku domowego w budynku, w którym mieszka. Z takiego zaś zaniechania wysnuć można wniosek, iż przyznała de facto, że istotnie zdarzają się sytuacje podniesione przez organ. W realiach niniejszej sprawy, na dzień wydawania wyroku odpadła zaś podnoszona w uchwale przesłanka, istnienia zadłużenia w opłatach czynszowych, którą to okoliczność strona wykazała na rozprawie, a której to okoliczności nie zakwestionował pełnomocnik organu. Nadto na korzyść skarżącej należało też zinterpretować wątpliwości organu co do faktycznego zamieszkiwania przez stronę w lokalu. Wątpliwości te usuwały z całą pewnością oświadczenia lokatorów budynku, dotyczące naruszania przez stronę zasad porządku domowego. Oczywistym zaś jest, że skarżąca może porządek ten naruszać tylko wtedy gdy faktycznie mieszka w lokalu. Nie mniej jednak ww. dwa elementy, nie wpływają na zasadność skarżonej uchwały. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie podzielając argumentacji wskazanej w badanej skardze, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).