II SA/Wa 1902/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji – oddala skargę – Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), z dniem [...] lipca 2017 r. zwolnił skarżącego K. G. z zajmowanego stanowiska [...] i z dniem [...] lipca 2017 r. przeniósł z urzędu do swojej dyspozycji, zaś na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie zmian organizacyjno – etatowych w Komendzie Głównej Policji, wprowadzono zmiany w etacie Komendy Głównej Policji polegające m.in. na wyłączeniu w Wydziale [...] 1 etatowego stanowiska policyjnego eksperta oraz włączeniu 1 etatowego stanowiska policyjnego specjalisty. W wyniku tej zmiany uległo wyłączeniu stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącego. W nowej strukturze Wydziału [...] utworzono etatowe stanowisko policyjne specjalisty, jednak zakres obowiązków na tym stanowisku znacznie różni się od rodzaju zadań, które policjantowi powierzane były na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym. W dalszej części podkreślono, że doświadczenie zawodowe skarżącego nie spełnia wymogów określonych na stanowisku specjalisty Wydziału. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego i umorzenie postępowania. Ponadto zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. i w uzasadnieniu stwierdził, iż Dyrektor Biura [...] Komendy Głównej Policji nie uzasadnił faktycznej potrzeby dokonania zmiany etatowej polegającej na wyłączeniu z Wydziału [...] zajmowanego przez policjanta stanowiska eksperta oraz włączeniu go do Wydziału [...]. Dodał, że posiada odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje do pełnienia dalszej służby w Biurze [...] Komendy Głównej Policji i wskazał, iż prawo przełożonego do kształtowania polityki kadrowej nie może oznaczać dowolności, a decyzje personalne powinny być uzasadnione potrzebami służby, jak też uwzględniać interes policjanta. Niezależnie od powyższego zarzucił brak podstaw do nadania skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i stwierdził, iż: "rzeczywistą przyczyną przeniesienia mnie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji jest fakt rozpoczęcia przeze mnie służby [...] września 1988 roku." Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającej określonym rygorom i ograniczeniom, a warunkiem jej pełnienia jest dyspozycyjność. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Zatem Komendant Główny Policji, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz decydowania w jej ramach – uwzględniając potrzeby służby – o obsadzie stanowisk służbowych w Komendzie Głównej Policji i podległych jednostkach organizacyjnych. Z kolei zgodnie z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta, w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy i organ nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego oraz przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Wskazany przepis art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje również przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej, a przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji nie wymaga zgody policjanta i pozostaje w gestii właściwych przełożonych, co wynika z charakteru stosunków służbowych w Policji, cechujących się podporządkowaniem i hierarchicznością. Natomiast w wyniku dokonanych zmian organizacyjno – etatowych, art. 32 ust. 1 ustawy o Policji zobowiązuje w takiej sytuacji Komendanta Głównego Policji do podjęcia decyzji w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska. Z kolei w myśl art. art. 34 ust. 1 ustawy o Policji, mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Odnosząc się do tezy, jakoby rzeczywistą przyczyną wydania zaskarżonej decyzji było podjęcie przez policjanta służby [...] września 1988 roku, a dokonana reorganizacja Biura [...] Komendy Głównej Policji miała charakter pozorny stwierdzono, że nie jest rolą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ocenianie zasadności polityki organizacyjnej prowadzonej przez Komendanta Głównego Policji. Ponadto nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem dotyczącym wydania rozkazu organizacyjnego nr [...] "z mocą wsteczną od dnia [...] lutego 2017 roku", bowiem w jego treści nie sposób doszukać się wzmianki, jakoby wydany był ze skutkiem na dzień [...] lutego 2017 r. Przeciwnie, w rozkazie datę wejścia w życie zakreślono (§ 2) na dzień [...] lipca 2017 r. Z kolei podniesiona przez skarżącego kwestia przeprowadzonej z nim przez Dyrektora Biura rozmowy, w której sugerowano mu przejście na emeryturę z własnej inicjatywy, nie ma w sprawie znaczenia i w żaden sposób nie rzutuje na zaskarżone rozstrzygnięcie, a tym bardziej na poprawność jego wydania. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisu art. 107 k.p.a., bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a na jego podstawie istnieje możliwość ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Policji niewątpliwie zważył też, stosownie do art. 7 k.p.a. słuszny interes strony oraz interes społeczny, uznając, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiający się koniecznością właściwego funkcjonowania Biura [...] Komendy Głównej Policji przeważa nad interesem strony. Odnosząc się natomiast do kwestii nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazano, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie i może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe czyni koniecznym niezwłoczne dostosowywanie sytuacji kadrowej w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych do potrzeb służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K.G. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania oraz o przesłuchanie świadków: P. W., J. B., H. S. oraz K. D. na okoliczność pozorności i nieadekwatności ich uzasadnienia, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz zarzuty z odwołania – podał, że zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji nie było uzasadnione zmianami organizacyjnymi wprowadzonymi rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz wskazał, że Dyrektor [...], wnioskując do Komendanta Głównego Policji o etatowe przesunięcie zajmowanego przez skarżącego stanowiska, nie uzasadnił faktycznej potrzeby dokonania zmiany etatowej. Ponadto, Dyrektor Biura [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. określił szczegółowe zadania podległych wydziałów z mocą wsteczną, tj. od dnia [...] lutego 2017 r. Ponadto do jego służby nie było żadnych uwag, a przełożony zaproponował mu przejście na emeryturę. W ocenie skarżącego rzeczywistą przyczyną zwolnienia go z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Głównego Policji jest fakt rozpoczęcia przez niego służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r. Ponadto organy Policji w odpowiedni sposób nie uzasadniły nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, zaś wniosek o umorzenie postępowania skarżący umotywował zwolnieniem go ze służby z Policji z dniem [...] sierpnia 2017 roku. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782, z późn. zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Wprawdzie brzmienie powyższego przepisu może wskazywać, iż jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, a nie określono żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1118/10 – LEX nr 951934, z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1736/12). W myśl zaś art. 37a pkt 1 ustawy, który również stanowiła materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Możliwość podjęcia takiego działania służyć ma właściwemu wypełnianiu ustawowych zadań, postawionych przed formacją policyjną, i osiągnięcie tego celu w realiach służby w Policji, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2962/15 – LEX nr 2296503). W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15). Tymczasem badając zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny organu pierwszej instancji w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że rozstrzygnięcia te nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z tego mianowicie powodu, że organy Policji w niniejszej sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa oraz właściwie je zastosowały, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego nie pozostawiają – zdaniem Sądu – wątpliwości, co do powodów ich podjęcia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie zmian organizacyjno – etatowych w Komendzie Głównej Policji wprowadzono zmiany organizacyjne w etacie Biura [...] Komendy Głównej Policji, które polegały m.in. na tym, że w Wydziale [...] wyłączono 1 etatowe stanowisko policyjne eksperta oraz włączono 1 etatowe stanowiska policyjnego specjalisty. W wyniku tej zmiany uległo wyłączeniu stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącego. W nowej strukturze Wydziału [...] utworzono etatowe stanowisko policyjne specjalisty, jednak zakres obowiązków na tym stanowisku znacznie różni się od rodzaju zadań, które skarżącemu były powierzane na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym. Zmiany te miały, jak podał organ, zarówno charakter dostosowawczy do obecnych potrzeb w dziedzinie [...] policyjnej i aktualnych uwarunkowań finansowych, jak również charakter rozwojowy. Organ wskazał, że zaistniałe działania reorganizacyjne poprzedzone zostały analizą zadań realizowanych przez tę komórkę organizacyjną Komendy Głównej Policji, z uwzględnieniem działań innych komórek organizacyjnych, zasobów ludzkich przypisanych do konkretnych zadań i obszarów merytorycznych oraz kosztów związanych z ich realizacją. Podkreślono, że zakres obowiązków na nowoutworzonego stanowisku, różni się od zadań, jakie dotychczas wykonywał skarżący i doświadczenie zawodowe skarżącego nie spełnia wymogów na stanowisku specjalisty Wydziału. Zatem zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska było uzasadnione likwidacją dotychczas zajmowanego przez niego stanowiska i z tych powodów – jak wskazał organ – koniecznym było przeniesienie go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, co znajduje oparcie w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji i nie było działaniem dowolnym, czy pozornym. Wobec powyższego organy nie przekroczyły w tej rozpoznawanej sprawie granic uznania administracyjnego. Podniesiony więc zarzut działań podjętych przez Dyrektora Biura [...] KGP w kontekście jego decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., jak i zarzuty dotyczące "pozorności" uzasadnienia zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego, nie zmieniają ustaleń, co do wprowadzenia od [...] lipca 2017 r. zmian organizacyjnych w etacie Wydziału [...] KGP, na mocy rozkazu organizacyjnego nr [...] KGP z dnia [...] czerwca 2017 r. Zauważyć w tym miejscu należy, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy brak w nim cechy równości stron, bowiem charakteryzuje się on podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika, który jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji Komendanta mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych i Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej sobie jednostce organizacyjnej, zaś Sąd nie dokonuje oceny słuszności realizowanej polityki kadrowej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 818/17 – LEX nr 2463177). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. to stwierdzić należy, że organ podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji. Działanie takie nie wymaga też zgody funkcjonariusza, czy wcześniejszych z nim konsultacji, zaś sam skarżący nie wskazał, jakie to negatywne konsekwencje dla niego miało naruszenie powyższego przepisu i z tego powodu powyższy zarzut jest niezasadny. Również za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem organy uprawnione do podejmowania decyzji muszą brać pod uwagę nie tylko interes konkretnego policjanta, ale mieć na względzie interes jednostki organizacyjnej, co wykazane zostało przez organ w niniejszej sprawie. Organy nie podważały przy tym umiejętności i kwalifikacji skarżącego, lecz stwierdziły jedynie, że umiejętności i kwalifikacje wymienionego uzyskane na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym, nie spełniają wymogów określonych na stanowisku specjalisty Wydziału [...] i nie będą mogły być wykorzystane podczas realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną. Podobnie rzecz się ma z zarzucanym naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ustalenia organu znajdują oparcie w materiale dowodowym, a podjęte rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach uznania administracyjnego, zaś uzasadnienia decyzji wyczerpująco wyjaśniają przesłanki ich podjęcia. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu organy trafnie uzasadniły nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem wskazały, że uwzględnia ono ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, co czyni koniecznym niezwłoczne dostosowywanie sytuacji kadrowej do potrzeb służby i w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., jest nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.