II SA/Wa 1926/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie prawa do uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz S. L. kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., którą to decyzją w pkt 1 decyzji przyznano S. L. prawo do uposażenia za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] stycznia 2007 r., w pkt 2 odmówiono prawa do uposażenia za okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. W pkt 3 decyzji odmówiono prawo do innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia do [...] października 2008 r. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 99 ust. 2 i art. 106 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wyjaśnił jednocześnie, że stosownie do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby i na tej podstawie organ wypłacił S. L. uposażenie za cały miesiąc styczeń 2007 r. Jednocześnie wskazał, że S. L. został zwolniony ze służby z dniem [...] stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 1083/07), a zatem od dnia [...] stycznia 2007 r. nie może być uznawany za policjanta pozostającego w stosunku służbowym. Organ podał również, że od dnia [...] stycznia 2007 r. policjant ma ustalone prawo do emerytury policyjnej i od dnia [...] lutego 2007 r. wypłacane mu jest świadczenie emerytalne. Odmawiając przyznania prawa do uposażenia od dnia [...] lutego 2007 r. i innych należności pieniężnych od dnia [...] stycznia 2007 r. organ podkreślił, że w tym okresie policjant otrzymywał i nie zaprzestał pobierania świadczenia emerytalnego oraz nie stawił się w służbie. Wyjaśnił, że samo pozostawanie funkcjonariusza w stosunku służbowym nie wystarcza, by tylko z tego tytułu przysługiwało mu uposażenie. Prawo do uposażenia wiąże się z pełnieniem służby bądź pozostawaniem w gotowości do pełnienia służby. W sytuacji S. L. nie można mówić o gotowości do pełnienia służby, albowiem nie zgłaszał on takiej gotowości i zachowując status emeryta policyjnego, pobierał przyznane mu świadczenie emerytalne. Organ wskazał też, że nie można być jednocześnie policjantem i emerytem policyjnym pobierającym świadczenie emerytalne, co wynika wprost z art. 1, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. L. do tutejszego Sądu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 i 3, alternatywnie o stwierdzenie ich nieważności w zakresie odmowy przyznania prawa do uposażenia za okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. oraz w zakresie odmowy przyznania prawa do innych należności pieniężnych za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. oraz w związku z brakiem rozstrzygnięcia, dotyczącego przyznania podwyżki uposażenia zasadniczego oraz innych składników uposażenia za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 , art. 24 § 1 pkt 6 i 7 oraz § 3, art. 35, art. 36, art. 61 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80, art. 81, art. 104, art. 107 § 1 i § 3, art. 130 § 1 i § 2, art. 136 i art. 156 § 1 pkt 1-3 k.p.a., poprzez działanie niezgodnie z prawem, nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, pominięcie dowodów i wniosków żądanych przez skarżącego, pomijanie praw jako strony postępowania, brak wnikliwego i szybkiego działania, sprzeczną z faktami i dowodami ocenę stanu faktycznego oraz wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika organu, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący podniósł: 1. naruszenie art. 170 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnych orzeczeniach WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 348/10 i II SAB/Wa 349/10, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia ponad przedmiot i zakres faktycznego żądania, 2. niezastosowanie art. 106 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz uznanie, iż pomimo korzystania ze zwolnień lekarskich oraz wydania przez właściwe komisje lekarskie MSWiA orzeczeń o całkowitej niezdolności do służby w Policji od dnia [...] stycznia 2007 r., za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r., faktycznie nie pełnił służby, ale w niej pozostawał, 3. rażące naruszenie art. 153 i 170 p.p.s.a., poprzez ponowną ocenę okoliczności, faktów i dowodów, które były przedmiotem uprzedniej oceny sądów administracyjnych i przy niezmienionym stanie faktycznym znalazły odmienne, od zawartego w zaskarżonej decyzji MSW (a także poprzedzającej ją decyzji KGP), rozstrzygnięcie oraz wydanie decyzji sprzecznych z zawartą w tych orzeczeniach oceną prawną i wytycznymi, co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż przedmiot orzekania wynikał z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/10 i że organ orzekł ponad zakres określony w tym wyroku przez Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pismami z dnia [...] i [...] listopada 2012 r. skarżący podtrzymał swoją skargę oraz zawarte w niej zarzuty, dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przede wszystkim wskazać należy, iż tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/10, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku S. L. z dnia [...] lipca 2007 r. Analiza treści powyższego wyroku wskazuje, że Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w zakresie: a) przyznania uposażenia zasadniczego, b) przyznania dodatków o charakterze stałym, c) przyznania innych należności pieniężnych. Jednocześnie Sąd nakazał rozpoznanie wniosku za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. Proste zestawienie treści decyzji organu I instancji – decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. z treścią sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/10 pozwala na stwierdzenie, iż organ wyszedł poza zakres rozpoznania, wyznaczony przez Sąd. A zatem dokonał rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 153 i 170 p.p.s.a. Przesądza to o konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA z 1990 r. nr 2-3, poz. 47). Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony, zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to strona rozporządza swoim prawem (zasada dyspozycyjności). W tym zakresie właśnie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Wobec powyższego wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w razie wątpliwości, co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli podmiotu, od którego pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z zasady informowania wywodzi się obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Komendant Główny Policji, orzekając w swojej decyzji również w zakresie odmowy przyznania podwyżki innych składników uposażenia za 2007 r., wyszedł poza granicę wniosku, do czego nie był uprawniony i czym naruszył dyspozycję art. 61 § 1 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych, utrzymując w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji, naruszył tym samym jedną z podstawowych zasad ogólnych procedury administracyjnej – zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze służy ponownemu rozpatrzeniu sprawy przez organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji, dlatego też w przypadku postępowań wszczynanych, co do zasady, na wniosek zainteresowanego podmiotu, podmiot ten ma prawo modyfikować swoje żądania także w ujęciu procesowym, do zakończenia go ostateczną decyzją w sprawie, którą w przypadku złożenia odwołania jest decyzja organu II instancji. Podkreślić należy, iż zaprezentowany przez Sąd pogląd jest analogiczny i zbieżny z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1892/12, w przedmiocie odmowy podwyższenia S. L. innych składników uposażenia za 2007 r. Reasumując, z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja narusza art. 15 k.p.a. w zw. z art. 61 §1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozstrzygała ona częściowo w zakresie nieobjętym wnioskiem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. W oparciu o art. 152 powołanej, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.