II SA/Wa 1930/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zawieszonego uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], która odmówiono Z.H. (zwanemu dalej skarżącym) wypłaty zawieszonego uposażenia za okres od stycznia 2009 r. do sierpnia 2012 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu [...] maja 2014 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. o wypłatę zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek tego uposażenia wprowadzonych w okresie jego zawieszenia, z uwagi na fakt, iż ustała przyczyna na podstawie której wypłata uposażenia została zawieszona o 50%. W toku postępowania ustalono, że: 1. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DZ. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.), Z.H. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2012 r.; 2. Sąd Okręgowy w G. [...] IV Wydział [...], wyrokiem z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...] uniewinnił skarżącego od popełnienia czterech zarzucanych mu czynów. Wyrok stał się prawomocny z dniem [...] czerwca 2014 r.; 3. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził wygaśnięcie rozkazu personalnego określonego w pkt 1; 4. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji Komendant Główny Policji przyznał policjantowi świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem; 5. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 i ust. 7 zwolnił policjanta ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2014 r. i nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. Przesłanką do zwolnienia policjanta był fakt, iż w 7- dniowym terminie, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji nie zgłosił on gotowości do podjęcia służby. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. przesłano Z.H. szczegółowe zestawienie uposażenia na dzień [...] sierpnia 2014 r. i poinformowano, że zaświadczenie o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych zostało wystawione i przekazane do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W odpowiedzi na zapytanie skarżącego z dnia [...] września 2014 r., na jakim etapie znajduje się jego wniosek z dnia [...] maja 2014 r., pismem z dnia [...] września 2014 r. został on poinformowany, że w okresie od dnia [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. zostały przekazane na jego rachunek bankowy określone w piśmie kwoty wraz z datami ich przekazania. Następnie pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformowano Z.H., że brak jest podstaw prawnych do wypłaty zawieszonej części uposażenia, tj. za okres od stycznia 2009 do sierpnia 2012 r. Informacja ta została powtórzona w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant Główny Policji, ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia, a po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych – według której nawet w sytuacji, gdy policjant zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się postępowaniem karnym lub dyscyplinarnym, nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, lecz stosowne orzeczenie uniewinniające lub umarzające postępowanie zostało wydane po zwolnieniu policjanta ze służby – brak jest podstaw do przyznania zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami. Stanowisko takie zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 700/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1296/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1804/11). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji uznał, że Z.H. od dnia [...] sierpnia 2012 r. nie był policjantem w czynnej służbie. Nie był także policjantem w dniu wydania wyroku uniewinniającego, tj. w dniu [...] września 2013 r. Także przywrócenie go do służby od dnia [...] czerwca 2014 r. - data uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego – bez zgłoszenia gotowości do podjęcia służby w ciągu 7 dni od tej daty, także nie oznacza, że stał się policjantem, uprawnionym do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. Wynika to z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby (...), a to w omawianej sprawie nie nastąpiło. Także reaktywacja stosunku służbowego i wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., które mogło nastąpić dopiero w wyniku wyroku uniewinniającego, (a w czasie jej wydania, jak wskazano powyżej ,Z.H. nie był policjantem), umożliwiło jedynie przyznanie świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres sześciu miesięcy i nie mniej niż za jeden miesiąc. W konsekwencji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. skarżącemu zostało przyznane, a następnie wypłacone przedmiotowe świadczenie. Następstwo czasowo-logiczne zdarzeń daje podstawy do jednoznacznego stwierdzenia braku możliwości wypłaty zawieszonego uposażenia, które wypłacane jest wyłącznie policjantowi pozostającemu w służbie, zatem organ uznał, że Z.H. wypłacono wszystkie należności wynikające ze stosunku służbowego. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów organ uznaje, że są one bezpodstawne. Należy bowiem wskazać, że skarżący od decyzji nr [...], ani od rozkazów personalnych nr [...] i nr [...] nie wniósł środków odwoławczych. Tym samym należy uznać, że organ przyjął właściwą podstawę zwolnienia Z.H. ze służby w Policji, tj. art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 i ust. 7 ustawy o Policji. Z.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. zarzucając w niej, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych i wadliwej ich chronologii oraz przede wszystkim wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 2 ustawy o Policji w zw. art. 107 § 1 i § 3 Kpa w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, art. 42 ust. 1-5 i 7 i ust. 3 o Policji i art. 42 ust. 7 tej ustawy, względnie art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wypłaty świadczeń, względnie zmianę i ich przyznanie. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1224 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2102 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z powyższych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji w dacie jej wydania, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki strony oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa procesowego uzasadniające jej uchylenie, gdyż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.), a w szczególności związane z przyznawaniem policjantom świadczeń pieniężnych podlega ogólnym przepisom procedury administracyjnej ze szczególnym uwzględnieniem warunków uzasadnienia, które powinny zostać spełnione w związku z dyspozycją art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. ) – zwanej dalej Kpa. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wymogom tym nie sprostała, gdyż uzasadnienia decyzji nie spełniają warunków określony w powyżej powołanym przepisie. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne powinno wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów. Natomiast analiza dowodów i ocena materiału dowodowego powinna być dokonana nie później niż w momencie wydania rozstrzygnięcia, a jego motywy powinny znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Uzasadnienie decyzji powinno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone, a rozstrzygnięcie odmawiające przyznania stronie prawa w szczególności powinno być precyzyjne, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a sądowi kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia decyzji winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie na gruncie przepisów prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie. Podkreślić należy, że tylko decyzje, których uzasadnienia zawierają wskazane treści w zakresie koniecznym ze względu na okoliczności sprawy, spełniają rygory określony w art. 107 § 3 Kpa. Trzeba przy tym zauważyć, że wymóg należytego uzasadnienia decyzji ma znaczenie nie tylko ze względu na konieczność wyjaśnienia przez organ stronie powodów rozstrzygnięcia, nie ma zatem wyłącznie waloru informacyjnego dla strony. Zaniechanie czy też wadliwe przedstawienie przez organ ustalonego stanu faktycznego i dokonania jego prawnej kwalifikacji nie może zostać zastąpione przez czynności i ustalenia sądu administracyjnego w postępowaniu sądowym. Przenosząc powyższe wskazania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie zawierają treści wymaganych w art. 107 § 3 Kpa. W zakresie stanu faktycznego organ przytoczył wiele faktów związanych z pełnieniem służby przez skarżącego oraz wydanych w jego sprawie decyzji (rozkazów personalnych), ale w żaden sposób nie wykazał, jaka jest zależność pomiędzy tymi faktami i rozstrzygnięciami oraz jaki miało to wpływ na wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu wypłaty zawieszonego uposażenia za okres od stycznia 2009 r. do sierpnia 2012 r. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji administracyjnej ma wyjaśnić stronie tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w określonym stanie faktycznym. Konsekwencją tego rozumowania jest bowiem wydanie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego normie prawnej zawartej w danym przepisie ustawy. Konkretyzacja prawa dokonuje się więc w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej, a uzasadnienie decyzji służy wskazaniu stronie motywów, jakimi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy administracyjnej. Ponadto w ocenie Sądu, organ administracji publicznej orzekający w sprawach przyznania bądź odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego, a o to chodzi w rozpoznawanej sprawie, powinien w decyzji podać konkretnie wysokość kwoty będącej przedmiotem sporu. Zaskarżona decyzja w tym zakresie "milczy" i zawiera jedynie ogólne określenie, że chodzi o wypłatę zawieszonego uposażenia za okres od stycznia 2009 r. do sierpnia 2012 r. Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o Policji i przytoczył jego treść Samo przytoczenie treści przepisu prawa materialnego, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bez podania jak organ przepis ten interpretuje na gruncie stanu faktycznego sprawy jest istotnym uchybieniem procesowym nie pozwalającym na weryfikację prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia i jako takie ma wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to wyklucza dopuszczalność wyrażenia przez Sąd oceny prawnej w kwestii podstawy prawnej rozstrzygnięcia mającego zastosowanie w sprawie. Wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej ma bowiem stanowić wynik kontroli stanowiska organu administracji publicznej a nie metodę zastępowania tego organu w rozstrzyganiu kwestii istotnych dla sprawy w przypadku uchylania się przez organ od rozstrzygnięcia tych kwestii. Organ narusza w takiej sytuacji przepisy postępowania w zakresie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7, art. 107 § 1 i 3 Kpa). Z całą pewnością pozytywnym elementem jest odwoływanie się przez organ do orzecznictwa sądów administracyjnych, ale powinno to być pogłębiona analiza orzeczeń i wyciągnięcie właściwych wniosków, które mogą być przydatne przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy. Nie do zaakceptowania jest natomiast fakt przytaczania tez z orzeczeń, które zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych, jak również odwoływanie się do orzeczeń Sądu I instancji, które w ramach kontroli instancyjnej zostały uchylone (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd, uchylony wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1437/14). Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest wyeliminować stwierdzone uchybienia i jednocześnie zobowiązany jest ustalić w pierwszej kolejności zakres żądania skarżącego, a w szczególności ustalić jakich i w jakiej wysokości wypłaty świadczeń się domaga, bo w ocenie Sądu jest to kluczowe dla rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.