II SA/Wa 1932/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wnioskiem z 16 lipca 2010 r. J. C. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie emerytury w drodze wyjątku. Wskazał, że jest inwalidą pierwszej grupy, całkowicie niezdolnym do pracy i do samodzielnej egzystencji. Podał, że całe życie pracował zarobkowo i płacił stosowne składki, ale nie ma dokumentów, które potwierdzałyby fakt zatrudnienia. Dlatego też nie otrzymał emerytury w normalnym trybie. W chwili obecnej nie posiada żadnych dochodów i utrzymuje się ze świadczeń z opieki społecznej. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, odwołując się do przesłanek wynikających z ww. przepisu wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ zważył, że na przestrzeni 72 lat życia skarżący posiada udowodniony okres składkowy jedynie w wymiarze 12 lat, 11 miesięcy i 26 dni. W latach 1954-1957, 1959-1963, 1964-1965, 1968-1971, 1976-1988 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia, a w wymienionych okresach skarżący nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Organ zwrócił również uwagę, że skarżący przestał wykonywać pracę w lutym 1990 r. i do osiągnięcia wieku emerytalnego w listopadzie 2002 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że był ubezpieczony w rozumieniu ustawy emerytalnej, ale nie może tego udokumentować, gdyż archiwa wojskowe nie udostępniły mu jego akt osobowych. Wskazał, że pracował w jednostkach wojskowych oraz w innych zakładach pracy. Podkreślił swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową, zwracając uwagę, iż aktualnie nie może podjąć jakiejkolwiek pracy. Decyzją z [...] września 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2010 r. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że wszystkie wymienione w nim warunki muszą być spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony jeden z koniecznych warunków wymaganych do przyznania renty w drodze wyjątku, a mianowicie nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżący nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Organ wyjaśnił, że to osoba ubiegająca się o świadczenie ma obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających przebieg zatrudnienia. Jednocześnie zwrócił uwagę, że art. 83 ww. ustawy nie daje podstaw do przyznania emerytury w drodze wyjątku w oderwaniu od przepracowania dostatecznie długiego okresu, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach, ponieważ emerytura na zasadzie wyjątku jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego powiązanym z odprowadzaniem składek na to ubezpieczenie. W przypadku skarżącego udowodniony okres składkowy wynoszący 12 lat, 11 miesięcy i 6 dni jest - w ocenie organu - zbyt krótki w stosunku do okresu wymaganego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Jednocześnie organ uznał, że niewątpliwie trudna sytuacja materialna sytuacja skarżącego nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia przyznawane na podstawie art. 83 ww. ustawy nie są bowiem świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu wnioskowanej emerytury w drodze wyjątku, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie jego stanu zdrowia, stanu rodzinnego oraz majątkowego, co doprowadziło Prezesa ZUS do wydania decyzji odmownej; - przepisów postępowania administracyjnego poprzez przerzucenie na stronę obowiązku wykazania okresów składkowych, przedłożenia świadectw pracy, legitymacji ubezpieczeniowej, a co za tym idzie oparcie decyzji na nie w pełni ustalonym stanie faktycznym; - przepisów postępowania poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co skutkowało brakiem inicjatywy dowodowej; - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 86 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez przyjęcie, że konieczne jest wystąpienie łącznie przesłanek wymienionych w tym przepisie, aby przyznać emeryturę w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podkreślił, że przez całe życie pozostawał w zatrudnieniu i płacił stosowne składki. Jednocześnie zaznaczył, że nie jest w stanie tego udokumentować z uwagi na wiek i stan zdrowia. Zdaniem skarżącego obowiązkiem Prezesa ZUS było przeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby rzetelnie wykazać zasadność jego wniosku albo jego bezzasadność. Tymczasem organ przerzucił na stronę obowiązek wykazania dowodów na okoliczności opisane w piśmie inicjującym postępowanie. Organy ZUS powinny posiadać wszelką dokumentację pracowniczą, która pozwala na ustalenie świadczeń emerytalnych. Skarżący ponownie przedstawił swoją sytuację materialną i zdrowotną, akcentując, iż nie jest w stanie podjąć żadnej pracy z uwagi na swój stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do argumentów skarżącego wyjaśnił, że skarżący nie wskazał w jakich zakładach pracował i do jakiego archiwum należy wystąpić o ewentualne dokumenty. Nie dał organowi żadnych podstaw ani wskazówek na jakie konkretnie okresy ubezpieczenia istnieją dowody i dokąd organ miałby o te dowody wystąpić. Organ zwrócił również uwagę, iż na etapie skargi skarżący nie formułuje żadnych wniosków dowodowych. W piśmie procesowym z 30 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumenty skargi, wnosząc nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego. Przedstawił sytuację skarżącego i życiową i zdrowotną, podkreślając, iż skarżący znajduje się w głębokim niedostatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 kpa, w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu miały stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, w wersji obowiązującej do 11 kwietnia 2011 r., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS E. N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra wicedyrektora departamentu. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Prezesa ZUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b "p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając po raz wtóry wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną. Ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nastąpiło obecnie z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów. Kwestia prawidłowości decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2010 r. stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 15 i § 16 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (DZ. U. Nr 163, poz. 1349).