II SA/Wa 1933/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], w której, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.) odmówił przyznania B. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. organ odmówił skarżącej przyznania ww. świadczenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż na przestrzeni 56 lat życia skarżąca udokumentowała tylko 9 lat łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - skarżąca udokumentowała 3 lata, 2 miesiące i 28 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Zdaniem organu nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1993-1994, 1995-1998, 1999-2002, 2003-2006, 2007-2011/2012-2014, 2015-2017/2020-2023 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przez pojęcie szczególnych okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Ponadto z akt rentowych organ wywiódł, iż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2023 r. skarżąca została uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy. Skarżąca nie spełniła zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącej, jednak, jak wskazał organ, nie stanowiła ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku załączyła dodatkową dokumentację medyczną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu. Organ powtórzył argumenty przedstawione we wcześniejszej decyzji oraz dodał, że wskutek dołączenia przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentacji medycznej komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] lipca 2023 r. ustaliła, iż skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Ponadto stwierdził, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. W swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz szczegółowo opisała swój ciężki stan zdrowia, załączając stosowną dokumentację medyczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu obu swoich decyzji. W uzupełnieniu skargi dokonanym przez pełnomocnika z urzędu organowi zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego prowadzące do nieprawidłowego rozstrzygnięcia oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Innymi słowy - niespełnienie choćby jednej z nich determinuje odmowę przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku bez względu na to, czy pozostałe ustawowe warunki zostały przez stronę spełnione. Wobec tego, jako zbędne należy uznać dokonywanie analizy realizacji przez wnioskodawcę pozostałych warunków określonych w ww. przepisie w razie stwierdzenia niespełnienia jednego z nich. W tym kontekście należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (ust. 2a). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Z powyższego przepisu wynika, że organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1397/14, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak słusznie stwierdził organ, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 294/21). W tej sprawie zatem, orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], stwierdzające, iż skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy, było dla organu wiążące. Orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi wprawdzie okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jednak ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 ustawy. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 871/20). Z powyższego wynika, że skarżąca nie spełnia drugiej wskazanej wyżej przesłanki albowiem nie legitymuje się orzeczeniem właściwego organu o całkowitej niezdolności do pracy. Jednocześnie wiek skarżącej w dniu wydania zaskarżonej decyzji (56 lat) nie wykluczał podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu osiągnięcia wieku poprodukcyjnego, który w polskim systemie prawnym rozpoczyna się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych i przypada na 60 rok życia dla kobiet. Sąd rozumie trudną sytuację skarżącej, jej problemy zdrowotne i związane z tym dolegliwości jednakże przepisy ustawy jasno wskazują przesłanki jakie należy spełnić, aby otrzymać świadczenie w drodze wyjątku. W przypadku niespełniania kumulatywnie wszystkich wskazanych wyżej przesłanek, świadczenie nie może być przyznane na zasadzie słuszności. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w powołanym już wyżej wyroku z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 871/20, zgodnie z którym w świetle kumulatywnego charakteru przesłanek określonych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy, niespełnienie przesłanki niemożności podjęcia aktywności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku powoduje, że niejako drugorzędne znaczenie dla sprawy mają okoliczności związane z przebiegiem ubezpieczenia skarżącej i jej sytuacją materialną, ponieważ bez względu na realizację pozostałych warunków w nim określonych, nie jest możliwe przyznanie świadczenia w drodze wyjątku osobie bez orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy (osobie z częściową niezdolnością do pracy). Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji.