II SA/Wa 1944/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć dwadzieścia) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Wnioskiem z [...] lipca 2010 r. J.L. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazała, że jej stan zdrowia nie pozwala podjąć żadnego zatrudnienia, a jedynymi dochodami rodziny są świadczenia rodzinne, świadczenia otrzymywane z Ośrodka Pomocy Społecznej w B. oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, odwołując się do przesłanek wynikających z ww. przepisu wskazał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podniósł, że skarżąca na przestrzeni 45 lat życia posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 5 lat, 6 miesięcy i 21 dni. Ponadto podał, że w latach 1992 – 1994 oraz 1997 – 2001 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy, a po wykorzystaniu zasiłku chorobowego w styczniu 2002 r. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. do stycznia 2008 r. skarżąca nie wykonywała zatrudnienia. Wyjaśnił, że w wymienionych przerwach skarżąca nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty podlega ocenie również sytuacja materialna z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznała, że nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy ale była matką samotnie wychowującą czwórkę małoletnich dzieci. Podniosła, że brak drugiej osoby do opieki nad dziećmi spowodował, że nie mogła podjąć pracy. Obecnie takie orzeczenie posiada. Wskazała również, że jej choroba jest chorobą nieuleczalną i postępującą. Decyzją z [...] października 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2010 r. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Fundusz Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i w związku z tym organ musi zbadać czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Podniósł, że udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 5 lat, 6 miesięcy i 21 dni jest nieadekwatny do wieku skarżącej (45 lat) pomimo, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy. Wskazał, że rezygnacja z podjęcia zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem jest to życiowy wybór pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i poświęceniem się wychowywaniu dzieci, a kontynuowaniem zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień emerytalno – rentowych. Podniósł, że okres opieki nad dzieckiem w wieku do 4 lat jest okresem nieskładkowym, który wlicza się do okresów, od których zależy prawo do renty. Ustawa jednak ustala maksymalną granicę 6 lat, która może zostać doliczona do stażu pracy. Ponadto organ zważył, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Wskazał, że ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Dowody takie skarżąca przedstawiła i na ich podstawie lekarz orzecznik ZUS ustalił datę powstania całkowitej niezdolności do pracy na [...] 2008 r. W związku z tym, Prezes ZUS stwierdził, że mimo, iż spełniona została przesłanka całkowitej niezdolności do pracy, to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.L. nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa ZUS i wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła Prezesowi ZUS, że dokonał błędnej oceny okoliczności, które spowodowały niemożność podjęcia zatrudnienia. Wskazała, że niemożność ta wynikała z dwóch jednoczesnych i niezależnych od siebie powodów, tj. z konieczności sprawowania opieki nad czwórką małoletnich dzieci i współistniejącej w tym czasie choroby. Podniosła, że jako osoba chora i mająca pod opieką dzieci nie mała szans na podjęcie zatrudnienia. Wskazała, że jej kłopoty ze zdrowiem pojawiły się już w 1997 r. i od tego czasu stan zdrowia stopniowo ulegał pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 kpa instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS E.N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra wicedyrektora departamentu. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Prezesa ZUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd zauważa jednocześnie, że Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji nie ustalił prawidłowo przesłanki braku zaistnienia szczególnych okoliczności, tj. braku możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad małymi dziećmi. Z art. 18 Konstytucji RP jednoznacznie wynika, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. W kontekście powołanego art. 18 Konstytucji RP, Prezes ZUS zobowiązany jest do szczególnie wnikliwego wyjaśnienia i oceny, czy brak spełnienia przez skarżącą ustawowych warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany był koniecznością sprawowania opieki nad małymi dziećmi bez jakiejkolwiek możliwości zapewnienia im tej opieki w inny sposób umożliwiający skarżącej zatrudnienie skutkujące nabyciem uprawnień do uzyskania świadczeń z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 500/10). Art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, opieką nad dziećmi. Trzeba dostrzec, że osoba sprawująca opiekę nad małymi dziećmi, jak również osłabiona chorobą może napotkać na niezależną od własnej woli przeszkodę w znalezieniu zatrudnienia. Okoliczności tych, nie można pomijać poszukując przyczyn niewykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej w spornym okresie. W swych rozważaniach organ nie brał powyższego pod uwagę. Zaskarżona decyzja została zatem, oprócz wskazanej powyżej nieprawidłowości, wydana także z naruszeniem postanowień art. 7 i 77 § 1 kpa Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).