II SA/Wa 1946/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Asesor WSA Jarosław Trelka, Asesor WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi G. G. – przedstawicielki ustawowej małoletniej M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania G. G., działającej w imieniu małoletniej córki M. G., świadczenia w drodze wyjątku. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] –– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. G. – przedstawicielka ustawowa małoletniej córki M. G. - wskazała na bardzo trudną sytuację materialną rodziny, w tym, na zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej. Dodatkowo podkreśliła, iż przerwa w zatrudnieniu jej męża, a co za tym idzie - w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne - w dużej mierze związana była z nieleczoną chorobą alkoholową jej męża. Nadto wskazała, że ojciec dziecka miał udowodniony okres składkowy 27 lat, 8 miesięcy i 19 dni. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż podstawową przyczyną przerw w ubezpieczeniu zmarłego ojca małoletniej M. G. – J. G. - w latach 90-tych i po 2000 r. była jego nieleczona choroba alkoholowa, a alkoholizm nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej, zważywszy na fakt, że chory w ogóle odmawiał podjęcia leczenia. Ponadto organ podkreślił, iż podnoszone przez G. G. bezskuteczne poszukiwanie przez jej zmarłego męża pracy (w latach 1994-2002) nie zostało nawet potwierdzone rejestracją w charakterze bezrobotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tym zakresie należy przede wszystkim zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydawanie decyzji należy do organów administracji publicznej, podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku należy do wyłącznej kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy o emeryturach i rentach do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy Kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 268a Kpa organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować na inną osobę. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art.156 § 1 pkt 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie decyzję wydaną [...] marca 2006 r. nr [...], podpisała E. N. - Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na upoważnienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wymieniona nie dysponowała wymaganym upoważnieniem Prezesa ZUS. Upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku udzielił jej bowiem nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, lecz działający z jego upoważnienia Członek Zarządu ZUS – Pani W. P.. Jak wyraźnie wskazano już wyżej, zgodnie z art. 268a Kpa, upoważnić pracownika do załatwiania określonych spraw w imieniu organu administracji publicznej, którym w sprawach świadczeń w drodze wyjątku jest Prezes ZUS, może wyłącznie ten organ. Brak było natomiast podstaw prawnych do udzielenia takiego upoważnienia przez Członka Zarządu ZUS. Podstawy do tego rodzaju działania nie stanowi z pewnością pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa ZUS W. P. – Członkowi Zarządu ZUS, upoważniające do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw, które to pełnomocnictwo oparte zostało na przepisie art. 73 ust. 6 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.). Podkreślenia wymaga bowiem, że ustawodawca w art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiącym podstawę do wydania rozporządzenia w sprawie nadania statutu ZUS, nie przyznał Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej uprawnienia do uregulowania kwestii udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień do wydawania decyzji, w sposób odmienny, niż określa to art. 268a Kpa. Nie można wobec powyższego uznać, że prawidłowe jest upoważnienie udzielone E. N. przez członka Zarządu ZUS, na podstawie art. 73 ust. 6 pkt 6 (zapewne organ miał na myśli art. 73 ust. 3 pkt 6, bowiem powołany artykuł nie posiada ust. 6) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 i 2 statutu. Niewątpliwie organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym do niej, wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 25 maja 1998 r. U 19/97 OTK ZU 1998/4 str. 262, wyrok z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 OTK 1986, nr 1, poz. 2). Z tego względu przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie mogą znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania w zakresie udzielania upoważnień do podejmowania decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. W świetle natomiast art. 268a Kpa nieskuteczne było scedowanie na Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych ZUS upoważnienia uzyskanego przez Członka Zarządu ZUS od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak wskazywano już bowiem wyżej, upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], wydana została z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymując w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wyżej wymienioną decyzję dotkniętą nieważnością, sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 132 ww. ustawy, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.