II SA/Wa 195/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Andrzej Góraj (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2007 nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. 3) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz Z. Z. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów dojazdu do Sądu. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] maja 2007 r. decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dnia [...] sierpnia 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że strona jest uprawniona do zaopatrzenia rentowego z resortu spraw wewnętrznych i administracji. W związku ze zmianą rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - stosownie do § 1 pkt 1 rozporządzenia tego organu z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. - został uchylony § 8 tego rozporządzenia, który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej. Z tego względu, w ocenie Komendanta Głównego Policji, organ I instancji zasadnie uznał, iż decyzja o przyznaniu Z. Z. przedmiotowego świadczenia, z powodu niemożności jej wykonania, stała się bezprzedmiotowa i pozostawienie jej w obrocie prawnym stałoby w kolizji z interesem społecznym, rozumianym jako konieczność dostosowania funkcjonujących w obrocie prawnym orzeczeń do zmian w przepisach prawa materialnego. Decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że rażąco narusza ona prawo materialne, opierając się na błędnej wykładni przepisów ustawy o Policji oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 289/08 oddalił skargę Z. Z. Wskazał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego został przyznany skarżącemu na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis ten został z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylony rozporządzeniem tego organu z dnia 28 grudnia 2005 r., zaś po jego uchyleniu brak jest innego przepisu, na podstawie którego można przyznać emerytowi (renciście) policyjnemu przedmiotowe świadczenie. Zdaniem Sądu, decyzja, której wygaśnięcie stwierdzono, nie stała się bezprzedmiotowa sama w sobie tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego. W takiej sytuacji należało wydać decyzję o cofnięciu przedmiotowego świadczenia na podstawie § 6 powołanego rozporządzenia, zaś skutek prawny takiej decyzji byłby tożsamy z decyzją o wygaśnięciu przyznanego świadczenia. Sąd wskazał, iż orzekł o oddaleniu skargi, gdyż powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Na skutek wniesionej przez Z. Z. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK1363/08 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie w pełni odpowiada wymogom z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie NSA, Sąd I instancji nie rozważył stanowisk stron postępowania, w szczególności podniesionych w skardze Z. Z. Skarżący zaprezentował stanowisko, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje również emerytom policyjnym zgodnie z przepisami ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zgodnie bowiem z art. 88 i 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje prawo do odpowiedniego lokalu lub równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, maja prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra do spraw wewnętrznych lub innych wymienionych tym przepisem organów w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Skoro więc organy policyjne nie zapewniły emerytowi policyjnemu odpowiedniego lokalu, to zdaniem skarżącego, przysługuje mu - wprost z wymienionych ustaw - prawo do ekwiwalentu pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na takich samych zasadach jak policjantowi w czynnej służbie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie nie ustosunkował się do powyższej wykładni wskazanych przepisów, zaś uzasadnienie wydanego przez ten Sąd wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Świadczy o tym, między innymi, powoływanie przez Sąd I instancji niemającego zastosowania w sprawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), zamiast wydanego w tej samej dacie rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Zdaniem NSA, ocena stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego była tym bardziej konieczna, gdyż w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. I OSK 245/06, niepubl.) wyrażony był pogląd zgodny ze stanowiskiem skarżącego. W powołanym wyroku stwierdzono, że uprawnienie funkcjonariusza Policji i emeryta policyjnego do lokalu mieszkalnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji obejmuje przydział lokalu mieszkalnego (art. 92) oraz prawo do pomocy finansowej (art. 94). Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik pieniężny za jego brak. Oznacza to, że określone w art. 2 pkt 2 lit. "c" ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak, zatem uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania lub zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, pozostaje bez wpływu na prawo emeryta policyjnego do otrzymywania takiego równoważnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie ocenił zasadności przywołanego stanowiska, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził również, iż w tej sytuacji przedwczesna jest ocena, czy Sąd I instancji naruszył wskazane skargą kasacyjną przepisy prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej czy postanowienia. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 190 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zalecenia te sprowadzały się zaś do oceny stanowiska skarżącego, przez pryzmat stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 245/06. W wyroku tym Sąd wskazał, iż uprawnienie funkcjonariusza Policji - w tym też emeryta policyjnego - do lokalu mieszkalnego, jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji, obejmuje przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy finansowej. Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik za jego brak. Oznacza to, że określone w art. 2 pkt 2 lit. "c" ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, prawo do lokalu mieszkalnego, obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Trafność takiego poglądu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdza także treść § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), który stanowi, iż decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organy o których mowa w ust. 1 - właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty. Zatem fakt uchylenia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stwierdzał, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), pozostawał bez wpływu na prawo emeryta policyjnego do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy, wskazać należy, iż tutejszy Sąd w pełni podziela wywody zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. i przyjmuje je jako własne na potrzeby problematyki rozpoznawanej sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż źródłem uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest uchylony § 8 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. Przepis ten regulował jedynie kwestie natury technicznej, związanej z przyznawaniem przedmiotowego równoważnika. Samo zaś uprawnienie do równoważnika wynikało z ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Błędnie więc wywodził organ, że uchylenie przepisu rangi rozporządzeniowej może wpływać na pozbawienie uprawnienia przyznanego mocą ustawy. Przepisy rozporządzenia nie mogą bowiem kształtować postanowień wynikających z ustaw. Nadto, jak już wyżej wskazano, uchylony § 8 omawianego rozporządzenia nie przyznawał emerytom policyjnym uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Tutejszy Sąd nie podzielił także twierdzeń organu, jakoby przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prowadziły do kolizji z przepisami ustawy o Policji i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Na przedmiotową problematykę należy bowiem spojrzeć z innego punktu widzenia. To przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o Policji, jako przepisy aktu niższego rzędu, winny pozostawać w zgodzie z przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Nie powinny więc być tym bardziej odczytywane jako przesłanka dla organu administracji, umożliwiająca mu oderwanie się od uprawnień przyznanych emerytom policyjnym w drodze ustawy. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, uwzględniając wniosek skarżącego o zwrot poniesionych przez niego kosztów podróży, udokumentowany okazanymi Sądowi biletami komunikacyjnymi.