II SA/Wa 1961/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spraw.), Sławomir Antoniuk, , Protokolant Aleksander Jakubowski, asystent sędziego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi H. K. – przedstawiciela ustawowego całkowicie ubezwłasnowolnionej córki S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych, dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. K. – przedstawiciela ustawowego całkowicie ubezwłasnowolnionej córki S. K., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227 ze zm.) odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wskazał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku powyższe przesłanki powinny być spełnione łącznie. Brak choćby jednej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Organ dodał, że przepis powołany w podstawie decyzji może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu prawa do świadczenia na ogólnych zasadach. Prezes ZUS wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy emerytalnej za ubezpieczonego uważa się osobę podlegającą ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym, określonym w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, a także osobę, która przed dniem wejścia w życie ustawy podlegała ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu, z wyłączeniem ubezpieczenia społecznego rolników. Organ podał, że jednym z warunków, od którego zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest podleganie ubezpieczeniu w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. Powołując się na dokumentację zawartą w aktach rentowych organ wskazał, że S. K. nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu ani ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym. Zestawiając powyższe okoliczności organ stwierdził, że w rozpoznanej sprawie brak jest podstaw do przyznania S. K. świadczenia w drodze wyjątku. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie przedstawił przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku określone w art. 83 ustawy emerytalnej oraz przytoczył definicję ubezpieczonego z art. 4 pkt 13 powołanej ustawy. Prezes ZUS wskazał, że S. K. nigdy nie była osobą ubezpieczoną w rozumieniu powołanej ustawy, ponieważ nigdy nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu oraz ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym. Organ podał, że powyższa okoliczność wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ dodał, że sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. K. – przedstawiciel ustawowy całkowicie ubezwłasnowolnionej córki S. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy emerytalnej przez przyjęcie, że S. K. nie była nigdy ubezpieczona i dlatego nie spełnia łącznie wszystkich wymagań z powyższego przepisu. Podniosła, że materiał dowodowy powinien zawierać dokumentację zawodowego i życiowego przebiegu ubezpieczenia córki. Skarżąca zarzuciła organowi zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak sporządzenia zrozumiałego dla strony uzasadnienia decyzji. Podniosła, że jako matka osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej nie zna statusu córki jako ubezpieczonej. Skarżąca dodała, że S. K. przed wypadkiem pozostawała w związku małżeńskim, urodziła dwoje dzieci, korzystała ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego. W ocenie skarżącej, to organ powinien zgromadzić cały materiał dowodowy na podstawie posiadanej dokumentacji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wyjaśnił, że w aktach ZUS nie istnieją żadne dowody potwierdzające jakikolwiek okres ubezpieczenia S. K. Organ dodał, że nie może poszukiwać materiału dowodowego, o którym nie wiadomo nie tylko, jakiego okresu miałby dotyczyć i jakiego regionu kraju, lecz nawet, czy materiał taki w ogóle istnieje. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. podniósł zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności okoliczności czy skarżąca była kiedykolwiek osobą ubezpieczoną i przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżącej do władzy publicznej. Pełnomocnik zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez długotrwałe (ponad rok) prowadzenie postępowania, pomimo że działania organu ograniczyły się do analizy dokumentacji akt rentowych. Na rozprawie w dniu [...] marca 2013 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) załączył do akt kserokopię świadectwa pracy z dnia [...] października 1996 r., umowę o pracę nakładczą z dnia [...] grudnia 1989 r., świadectwo pracy z dnia [...] sierpnia 1989 r. oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Choć przyznanie tego świadczenia ustawodawca pozostawił uznaniowej decyzji organu, nie oznacza to, że ma on całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia. Stosownie bowiem do art. 124 ustawy emerytalnej w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Prezes ZUS powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie z poszanowaniem wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Tadeusza Wosia (w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 662-663), akceptowanym przez Barbarę Adamiak (w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 450), Jana Pawła Tarno (w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342) i Tadeusza Kiełkowskiego (Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 61-62), pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a należy przypisać zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego. W gruncie rzeczy każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W zobiektywizowanym ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał z takich czy innych przyczyn prawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39, s. 65-66). Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu [...] marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy kserokopię świadectwa pracy z [...] października 1996 r., umowę o pracę nakładczą z dnia [...] grudnia 1989 r., świadectwo pracy z dnia [...] sierpnia 1989 r. oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2012 r. Decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i decyzja organu II instancji z dnia [...] września 2012 r. nie uwzględniają w żaden sposób okoliczności, które mogą wynikać ze wskazanych powyżej dokumentów. Organ oczywiście nie mógł przewidzieć, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca złoży dokumenty dotyczące świadczenia pracy przez S. K. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać analizy złożonych przez stronę skarżącą dokumentów na okoliczność podlegania S. K. ubezpieczeniu społecznemu. Prezes ZUS powinien również zbadać, czy córka skarżącej świadczyła pracę i czy była osobą ubezpieczoną. Prowadząc postępowanie powinien przestrzegać zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Poczynione ustalenia faktyczne powinny zostać przedstawione i ocenione w uzasadnieniu decyzji, przy sporządzaniu którego organ związany jest dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd na podstawie powyżej przytoczonego przepisu orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.